户籍改革目的在于安定人心 不在于刺激经济

　　公众盯着不同地区、不同城市的不同公共福利、社会资源去流动、迁徙，政府依据同样的这些东西来规划、计划、调控、管理，两者都是自然的，都没有错，更没有哪一方输理甚至不道德。一说到贫富不均、社会不公，就归咎为“地方保护”“部门特权”“既得利益”等等，无助于问题的妥善解决，反而扩展社会矛盾甚至冲突。

　　问题要解决，就需要政府与公众目标趋同，中央政府与地方政府要制度协调，财税收入部门与支出部门要收支平衡。我认为，目前最迫切、最关键的是一条主线的三层次变革：全面确定基本公共服务与非基本公共服务的明细界限；逐一明确确立政府与公众在各类基本公共服务中的权利义务协调制约机制，最好是形成管理方与受益方都不能单方支用的个人账户；尽快建立区域间、城市间同类公共服务的财政转移支付制度，让大家心里甚至手上都有一本明白账，各地、各城的管理者与公众就都有了自主决策、依法抉择的基础。

　　尽快实现全体市民(进一步是全体国民)的基本公共服务均等化，按户籍属性、住所地价格来分配社会资源、享有社会权益才是公平的体现。

　　居住证制度是实现基本公共服务均等化的基本路径。正在推进的“基本公共服务均等化”，不是给户口的同时给户籍人口已享有的所有权益，而是伴随人口进城的节奏，通过居住证制度为解决各环节遇到的困难而逐步配套，谓之分期赋权。

　　任何人进某个城市，制度要保障你自由进入、滞留、离开的权利，同时赋予支撑你待下去的灾害救助、疫病防治等“求生存”的“兜底”权利；半年一年还想继续待下去，制度应当赋予竞争就业、公平报酬、国民教育等“谋发展”的权力；住满三年以上，需要且能够长期安家了，妇幼保健、低保、养老以及其他“享幸福”的权益渐次配套，以此类推，非户籍人口就逐步转变为本地市民。

　　居住证制度是依法从外地人转变为本市人、从农民转变为市民的阶梯制度，亦可视为过渡。国务院的意见提到“居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利”，则意味着公平原则已成为户籍改革的核心。

　　2014年7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》后，“在执行时要防止走偏，要防止地方基层借户籍改革之名剥夺农民土地”的担忧就不绝于耳。

　　按照“无利不起早”思维定势，这种情况肯定会出现。说出这种担忧，也就是提醒政府依法行政，修正和约束自己，严防在此过程中出现违背农民意愿的强制行为。

　　其实，这种情况中央已经考虑到，相关改革已先行一步。2010年，国家完成主体功能区发展规划，通过卫星遥测和地面数据将全国国土分为四类，禁止开发、限制开发、调整开发和重点开发。在这之后，国家实行史上最严厉的国土保护政策，并运用卫星遥测技术实施全面监控，土地的任意开发在管理技术上已经不容易了。

　　此外，已经开展的农村宅基地确权登记，使宅基地成为农民的私有财产，而非村社集体财产，这是防止借户籍改革之名剥夺农民权益的另一种保障。

　　但仍有一层担心：在新一轮户籍改革、新型城镇化的进程中，会出现改革开放初期邓小平同志所批评的“肠梗阻”现象。处于中央政府和基层群众中间的省地县三级相当一些领导干部，对上未必有中央领导人那么远大的政治抱负和社会责任，对下又没有基层群众那么迫切需要改变的诸多困境，容易把“为官一任、造福一方”变成“为官一任，安全转岗”，很可能既不为群众利益得罪上级，也不为上级任务得罪群众，而是用最保险的“随大流”来应付任何改革。

　　户籍改革要建立的是“国家依法规范、区域市场调节、个人自主抉择”的迁徙自由格局，而不是“哪儿公共福利好我就住哪儿”的迁徙自流局面。因此，科学发展的城镇化，需要国家以政策牵引、法律规范、行政协调下的迁徙自由，既不是个人简单追逐社会资源和公共福利而四处流徙，也不应当是地方政府“做大做强城镇”而征地扩张，更不能用“征地给住房、转户口给社保”等方式变相驱赶农民进城。

　　事实上，城市越大，郊区尤其是近郊区农民大多已经不屑于、不愿意转为非农业户口，地方政府恐怕很难再走以前的老路。迁徙流动从本质上说是公民个人选择权，不属于政府公共管理权限范围，依法治国的中国，不好再用行政手段直接转人家的户口。

　　此次户籍改革中不乏协调政府与公众关系的表述。政府多控制自己、少管卡压公众，政府该做、能做的是城市布局、投资走向、产业转型、环境整治等等，而不是动辄设置门槛对公众到哪里去、住在哪里、谁能随迁等民事活动实施管控。

　　事实上，特大城市的户籍人口，绝大部分是根据政府文件精神、进城条件严格审批的。如果说这些城市人口多，只能是非户籍常住人口多。但问题是，非户籍人口绝大多数都是在本市合法打工而生存至今的，只要本市还需要这些劳务，就谁也赶不走、挤不出他们。

　　一方面，正因为有数以亿计的非户籍人口跟工人同样劳动却拿农民的工资、为本地贡献却不享受本地公共服务，才造就了加速城市化、飞速现代化等等令全世界瞠目结舌的“中国奇迹”，因此，稍有头脑的城市管理者，谁会真的去严格控制本城市的非户籍人口规模呢？

　　另一方面，前三十年里，包括北京在内的所有城市的人口规模控制，从来就没有控制住过。既然如此，干吗还要千方百计、挖空心思控制，谁又能真正控制得住？

　　这次改革的要害是处理好政府与公众的关系，关键是分清中央与地方、地方各部门之间的职责权利关系，基本思路还是30年改革中人们常说的那句话，“谁有病，谁吃药，谁的孩子哭，谁抱走”，既不能推诿责任，也不要越俎代庖。

　　此次户籍改革的特征是整体综合的系统性，各部门如果继续站在自身立场各说各话、各做各事，改革就会口惠而实不至，就会走过场；如果再按照一些人的想法，加速城市化而拖延公共服务均等化，中央政府的“三个一亿人”目标就很可能打水漂，改革就会彻底失败。

　　(口述者系中国人民公安大学治安学院教授)