颁布实施15年立法法迎来大修，这部“管法的法”将带来什么变化 给权力划界，法无授权不可为

　　本报特派记者　王海燕　谈燕

　　颁布实施15年的立法法迎来大修。成品油消费税要涨了，汽车突然就限购了，这些让人心塞的事，可能随着这部法律的修改而改变。

　　今天，上海代表团花了一整天审议立法法修正案草案。对这部“管法的法”，代表们如何看？

　　“部门立法”倾向可望改变

　　目前，我国立法还存在部门主导的倾向，“立法权限不明确，会导致立法中的利益驱动现象。”朱志远代表说，在实际工作中，因为立法机关权限划分不清，存在某种潜在利益的争夺，尤其是部门利益和地方利益之间在立法中的冲突。他说，自己曾两次参与立法，各部门对立法的主导权和管辖权的争论让他印象深刻。

　　金东寒代表对“立法部门化”也颇有同感，他以所在的研究所为例，“起草法规草案时，以前也是分到各个部门，后来发现，每个部门都倾向于把自己的权力设计得很大，把自己的责任设计得很小。后来单独设置了企业管理部，负责组织所有规章制度起草，同样再分配到各个部门起草，但起草部门没有决定权，有效避免了部门利益制度化的情况。”

　　“法无授权不可为，国家公权力的行使，必须经过法律授权，防止公权力被滥用。”金东寒认为，这需要发挥人大在立法工作中的主导作用。而此次修正案草案的几条措施，从立法规划、年度计划、法律起草机制到更多发挥人大代表在立法的重要作用，都作出了具体规定，“相信此举会有效改变‘部门立法’现象。”

　　扩大地方立法权后需要监督

　　以前，地方性法规只能由省级人大制定，但省级立法要考虑全省情况，而各地发展不平衡，立法需求都不一样。

　　此次修改，一方面将地方立法权的范围限定在“城市建设、城市管理、环境保护”等特定领域，另一方面对“设区的市”予以非常大程度的立法扩权。也即，过去49个“较大的市”才享有的地方立法权，扩大至全部284个设区的市。

　　有代表说，此举在保持法律统一性的同时，尊重了各地实际情况的差异性。也有代表认为，地方立法主体太多，不利于法制统一，有时会导致滥用立法权，出现“立法政绩观”。在沈志刚代表看来，对“设区的市”所新赋予的立法权，要有监督和指导，“应该有暂时终止或收回的权力，一旦地方出现比较出格的事，全国人大能及时监督，要求限期整改或短期内终止立法权，达到要求后恢复。”

　　地方税收立法权可适当放宽

　　税收法定是此次修法中的一大亮点。根据草案，税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度，只能由法律规定。

　　“税收立法权回归全国人大，在全面推进依法治国过程中的作用不可估量。”樊芸代表说，此次修改，为落实税收法定提供了制度保障。

　　樊芸进一步建议，在保持中央调控能力的前提下，适当放宽地方税收立法权。将具有宏观调控意义、需要在全国普遍征收的地方税种的立法权、解释权等归中央，税收征收权和税款支配权划归地方，税收减免权适度下放到地方；对于税源普遍、税基不易产生区域间转移且有明显受益性的税种除立法权归中央外，其他权限可适度下放给地方，授权地方人大立法。

　　修法可采取分类分条款方式

　　“我们很多法，长则十多年、短则四五年，长期没有纳入修法议程。而这些法律与我国经济社会发展要求已不适应，比如《环境保护法》。”张全代表说，有些国家，关于法律的修订，一年会有几个修正案。而我们即使修法，也是非常全面的，几乎同等于新的立法。他建议，修法可以采取分类、分条款的方式。

　　“有些法律制定之后，基本没有进行过修改，比如公司法、民商法，显然已不适应现代社会的发展。”孙宪忠代表也有同感，他说，像德国民法典，差不多每年都修订。在他看来，没有必要把所有的立法行为都理解为重大法定活动。对于修法程序，可作分类。有些可以降低门槛、采取简单程序，使修法更加容易一些。

　　“建议每年全国人大会议，都安排立法、修法的议程。”沈志刚代表深有感触，担任上一届全国人大代表期间，他先后参与两次修正案的审议，“人大的主要工作是立法，但有多少人系统了解、熟悉相关流程？如果代表不了解，自己的法律意识不可能提升，履职能力和议案质量也得不到提高。”　（本报北京3月10日专电）