制图：李姿阅
1月21日，国务院办公厅发出通知，对进一步做好盘活财政存量资金工作进行部署，亮出十大具体改革举措。此前，国务院常务会议决定，中央和地方联动，盘活各领域财政存量资金，提高使用效益，缓解财政收支困难，让积极财政政策更好发力，服务经济社会发展。
在全国财政收入增幅持续放缓、收支矛盾突出的情况下，为什么还会出现大量资金趴在账上？如何唤醒这些存量资金，让公帑有效服务公众、造福人民？记者采访了有关部门和专家。
“沉睡”症结在哪里？
预算编制不合理，事与钱脱节
所谓财政存量资金，简单说就是收到的钱中还没花出去的部分，或者已经列入预算用途有了归属，但最终没能花出去的钱。
“财政资金出现闲置沉淀，有些是因政策变化项目无需继续执行，钱没必要再花了；有些是项目执行中出现特殊情况，导致工程进度慢，该花的钱没有及时花出去。”财政部财科所所长刘尚希指出，预算编制不合理，事与钱脱节，是大量财政资金“沉睡”的症结所在。
比如，以前有不少重点事项支出都是与财政收支增幅或生产总值挂钩的，而不是根据实际需要来安排支出。也就是说，不管政府部门想没想好干什么事、有没有项目，这些钱都要固定留出来，不能用于别的地方。这种支出挂钩机制，容易导致财政投入与事业发展“两张皮”“钱等项目”等问题，造成事与钱脱节。有钱没项目，或者项目准备不足开不了工，财政资金就只能趴在账上睡大觉。
还有，一个项目安排多少财政资金，也存在一定的灵活性。一些政府部门当初争取项目要钱的时候是多多益善，等到实际支出时才发现根本用不完。特别是现在各项制度规定越来越严，大手大脚乱花钱现象明显得到遏制。
“专项转移支付下达不及时，渠道过散、规模过碎，也是造成拨钱与干事不合拍、不配套的一个重要原因。”中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，目前专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散，不少都是通过部委下达到地方的，并规定要专款专用。这意味着，这些钱要花到什么地方、怎么花，很大程度上是由部委代替地方政府来做决定。这容易导致不了解情况乱拍板，过多地干预地方政府事权，造成钱拨下去了但实际上却花不出去，影响了资金的使用效益。
“专项转移支付‘碎片化’，还带来了财政专户过多弊端。”王雍君指出，财政专户是各级财政部门为核算具有专门用途的资金，在商业银行及其他金融机构开设的资金账户。专项转移支付资金分散到各个财政专户中，也在一定程度上造成了财政资金沉淀，无法统筹使用。
盘活的钱用在哪？
投向民生改善、公共服务、基础设施等领域
那么，盘活这些资金，对于经济稳增长、惠民生将发挥什么样的作用？
2014年6月份，审计署审计报告显示，2013年，审计署重点审计的32个中央部门结存资金974.20亿元，有493.80亿元是2012年底前形成的，半数资金闲置超过1年，甚至有些资金结转超过5年。地方的情况也不乐观，2013年重点审计的9个省本级和9个市本级财政存量资金，近三成已无法按原用途使用。至2014年3月底，这些地方财政存量资金共计7673亿元。
国务院常务会议决定，按照新修订的预算法，将2012年及以前年度各级一般公共预算、部门预算、专项转移支付结转资金，收回统筹使用。对政府性基金项目结转资金规模较大的，调入一般公共预算统筹使用。盘活的资金重点投向民生改善、公共服务、基础设施等领域。
“一方面地方政府面临不小的债务压力，另一方面却又有大量的资金趴在账上闲置、沉淀，这种浪费确实令人痛心。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说。
社会上有一种算法，是根据央行公布的财政性存款数据，得出财政存量资金近3万亿元。对此，杨志勇解释，这种算法实质上是一种“误读”。因为央行财政性存款数据，指的是国库里“存”这么多财政资金，但这些资金并非沉淀闲置，大部分都已经安排好了用途。国库里的财政资金大致是一个动态平衡，财政收入收进来的同时，又有支出安排出去，不可能出现国库资金“吃干花净”的情况。
唤醒的“药方”是什么？
推进预算改革，加大督查和问责力度
如何加强制度建设，唤醒“沉睡”的财政资金，让趴在账上“死钱”变成“活钱”？对此，国务院从体制机制入手，开出了治理财政资金闲置沉淀的“药方”。
国务院办公厅21日的通知中，对盘活财政存量资金出台了10条具体措施，包括：清理一般公共预算结转结余资金；清理政府性基金预算结转资金；加强转移支付结转结余资金管理；加强部门预算结转结余资金管理；规范权责发生制核算；严格规范财政专户管理；加强收入缴库管理；加强预算周转金、预算稳定调节基金和偿债准备金管理；编制三年滚动预算；加大督查和问责力度。
“根治闲置、沉淀资金规模过大，关键是要推进改革，加快制度建设。”刘尚希表示，进一步改进资金分配和管理，将更多的资金调入一般公共预算统筹使用，全面清理财政专户，减少专项转移支付，有利于形成依靠制度管钱管事的理念和机制，使支出安排更切实际，提高财政资金的使用效益。
立足当前、着眼长远，建立存量资金定期清理机制，这一点也很重要。由于清理机制缺失，有的存量资金已结存多年，但仍然趴在账上。存量资金什么时候用、怎么使用、用多少，基本由各地区、各部门自行决定。因此，在着力盘活当前已有存量资金的同时，更要加强制度建设，从源头上堵住漏洞，避免将来产生更多的存量资金。
“财政资金闲置沉淀，表面上看是预算执行不到位的问题；而预算执行不到位的根源，在于目前预算编制方法不合理。”王雍君指出，现在各级政府的预算编制较为仓促，从各部门报预算到汇总定钱数，往往只有几个月的时间。准备工作不充分，预算安排就很难做到细致准确。在美国，一些地方政府预算的编制时间长达18个月，专业委员会审查预算也需要好几个月。（记者 李丽辉）
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