冯玉军 中国人民大学法学院教授,博士生导师。参加党的十八届四中全会文件的研究起草工作,参加全国人大法工委、教育部、中国法学会重要文件的撰写。冯玉军教授在接受本报记者采访时对立法民主化和科学化的关系以及实现的途径进行了详细解读
□本报记者王斌本报通讯员刘珺钰
冯玉军,中国人民大学法学院教授,博士生导师。参加党的十八届四中全会文件的研究起草工作,参加全国人大法工委、教育部、中国法学会重要文件的撰写。冯玉军教授在接受本报记者采访时对立法民主化和科学化的关系以及实现的途径进行了详细解读。
民主化是基础,科学化是保证
冯玉军教授强调,一方面,立法民主化和科学化从逻辑上讲是相辅相成的辩证关系,即:没有科学化民主化也不可能落到实处,没有民主化科学化也是虚妄的,两者都很重要。另一方面,从立法进程的时间和立法的本质上讲,民主化是基础,科学化是保证。
如何实现立法民主化?冯玉军教授主要谈了三个观点,分别是落实人大及其常委会在立法中的主导地位、落实党对立法工作的领导、落实立法听证与立法评估制度。
落实人大及其常委会的立法主导地位
“立法民主化的实施首先要彻底落实由人大及其常委会在立法中的主导地位。”冯玉军教授告诉记者。“人大制度就是立法民主的体现,但现实情况是:第一,在人大机构内部,无论是全国人大还是地方各级人大,人大会议的立法数量偏少,常委会的立法数量相对较多。据统计,1954年9月到2009年年底,全国人大及其常委会共制定法律和有关法律问题的决定及法律解释679件,其中全国人大制定了135件,仅占19.9%；全国人大常委会制定了544件,占到80.1%。从发展趋势看,全国人大制定的法律所占比例越来越少,前几年全国人大曾连续两年没有制定一部法律,所有法律都是由全国人大常委会制定的。在地方立法的层面,省一级人大及其常委会的立法之间的关系就显得更加明显,在好几个省市,多年来几乎没有一部地方法规是由省级人大制定,而几乎全部是由省级人大常委会制定的。我们说,尽管人大常委会是人大的常设机关,在人大闭会期间可以行使人大的职能,但是常设机关并不等于人大机构本身,如果绝大部分法律(或地方性法规)都是人大常委会而不是人大制定的,法律本身的人民性就成了问题。因此完善法律体系,健全立法体制机制,必须首先完善全国人大的立法制度,使它能落到实处。第二,从人大和其他国家机关的关系来看,出自国务院和地方国家机关所制定的行政法规和地方法规的数量远远超过由全国人大及其常委会制定的法律数量。即使是由全国人大及其常委会的立法,立法的起草机构大多数也是国务院,据相关材料估计,大约有80%以上的全国人大及其常委会的立法是由国务院起草的。截至2011年年底,全国人大及其常委会所制定的宪法、法律共240件,国务院所制定的行政法规714件,有立法权的地方国家机关共制定地方法规、自治条例和单行条例8921件。行政立法和地方立法的数量远远超过法律的数量。不仅如此,在政府立法当中,国务院立法少,部委立法多；部委立法当中,具体行使执法权的职能部门立法多,不具体行使执法权的法规司(局)少。以上问题集中体现为两个弊端,一个是地方保护主义,第二是行政部门利益寻租。”
落实党对立法工作的领导
冯玉军教授在接受本报记者采访时表示,立法民主化的关键就是切实落实党对立法工作的领导。当前存在立法较为混乱的局面的实质是缺乏统一协调的中枢机构。十八届四中全会提出加强党对立法工作的领导,主要是指统筹和协调各方面立法、各层级立法。全国人大和国务院不好处理的问题可以交给党中央统一协调,这实际是立法民主化的一个重要保障。之所以提出党的领导,用意不是说党要更多地干预具体立法,而是党要当好参谋部、后勤官,通过领导立法,居中协调立法冲突,防范任何可能侵犯、削弱人大及其常委会立法主导地位的状况发生。说到底,这其实也是发扬立法民主性的重要环节。
落实立法听证制度
冯玉军教授称,现在很多法律的制定比如、行政处罚法、行政许可法、物价法等都有听证会。但是存在的主要问题:一是听证会本身流于形式,参加听证会的人没有邀请到对立法事项最有发言权的人和社会组织,将立法听证会与立法座谈会等同起来,以为听证就是大家提提意见,过后是否采纳还不一定,这是对两者的混淆。二是有关立法听证会缺乏具体的程序规定,也没有评估验收机制。虽然很多地方都在按照各自的理解或者从西方搬来的素材做些尝试,但有的效果好一点,有的效果糟一点,多数情况堪忧。
在实现立法科学化的途径上,冯玉军教授主要谈了三个观点,分别是增多专职委员的比重、加大第三方立法和单独表决重要条款。
增多专职委员的比重
冯玉军教授强调,立法科学化非常重要的一点就是增多人大常委会专职委员的比重,甚至彻底实现人大常委的专职化。当前,多数人大常委是从原来党政机关的领导人转岗过来,虽然他们也都有很高的政策水平和实践经验,但由于兼职很多导致没有时间和精力对立法事项细加斟酌,对立法技术、相关术语和规范要求不甚了解,也很难对特定立法提出中肯的修改意见、建议。对此,增多专职委员的比重,在保证立法参与的前提下充分发挥专家的积极性和创造性,是一个卓有成效的措施。
加大第三方立法
“第三方立法既是科学化也是民主化的一个做法。”冯玉军教授向记者说道,“第三方立法是指由社会团体、企事业单位和学者进行立法。因为他们既不是国家权力主体,不存在权力诉求；又不是立法调整的利益攸关者。其立法最大的特点是公平性、客观性,在法律资源配置方面会相对公正一些,法律关系安排会平衡一些。比如制定相关环境保护的法律,多鼓励环保公益组织的参与甚至全面制定,会有更高的科学性、平衡性。此外,像一些具有国内外公信力和社会知名度的非政府组织,他们在做慈善立法、文化医疗等事项的立法方面,也有很高的可信度。”
单独表决重要条款
冯玉军教授表示,立法科学化还要完善法律草案表决程序,对重要条款可以单独表决。这个情况我们国家以前没有出现过,但在现实生活中却非常需要。具体表现是:也许对某项立法,全文综合地看大家可能通不过,但是就其中某些事项又是能通过的。而事实上法律的核心点就那一个条文,因此可以单独对这个条文进行表决。虽然法律全文没有通过,但单独的条款大家通过了,也具有法律效力,这是一个很有科学价值的立法举措。
——冯玉军教授解读提高立法质量的途径
