冯奎：深化改革推进新型城镇化

　　原标题：深化改革推进新型城镇化

　　党的十八大以来，城镇化发展受到前所未有的重视。尤其是2013年底，中央召开了城镇化工作会议；2014年3月，中共中央、国务院颁布了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》；2015年12月，中央召开了城市工作会议，为城市发展指明了方向，注入了巨大的力量。城镇化作为稳增长、调结构的黄金结合点，其作用与意义受到各方面的认同与关注。

　　从实践来看，城镇化取得了较大的进展。各地在户籍、居住证发放与管理、农村土地管理制度改革、拓宽投融资渠道、促进就近就地城镇化、智慧绿色城市发展等方面，都有一些新举措、新成效、新经验。2012年，中国城镇化率达到52.57%，与世界水平大抵相当。2015年底，中国城镇化率达到56.1%，比2014年增加1.3个百分点，继续保持较高速度、较高质量的增长。

　　但与此同时，城镇化发展也出现了一些值得关注的问题：

　　比如，一些地方的农村人口和进城务工人员，进城落户意愿不强。西部某市，截至2015年6月统计，户籍非农居民占比仅是21.54%，与按常住人口统计的城镇化率42.6%相差21个百分点。调查显示，该市已基本实现“落户无门槛”，但农民感到转户、进城相比户籍留在农村，得到的不多而失去的不少，因而兴趣不大。城镇的吸引力不够强，城镇化还是不是必由之路？

　　这个问题，具有一定的代表性。之所以会出现这个问题主要因为中国城镇化经过改革开放以来的发展，目前进入了农业转移人口的减速时期、城乡两种力量的僵持时期、城镇化关键性改革的敏感时期，以上多种问题在这个阶段都必然会出现。

　　从城乡关系来看，城镇化进入一段拉锯僵持时期。分析我国城镇化的历程，改革开放初期，城市弱小、但生命力强大，农村、农业、农民支持了城市发展。未来，城市将得到进一步发展，城市有足够的力量反哺农村、辐射带动农村。当前阶段，城镇化率刚过50%不久。从城乡发展对比来看，城市虽已显示了强大的生命力，但城市自身存在诸多问题，包括数量不够、质量不高、体制不活、竞争力不强等等，有的城市还存在一定的城市病。从市民与农民的对比来看，农业转移人口的市民化待遇得不到全面落实，他们在农村的各项权利并不是只跟着“人”走，而是被捆在“地”上。这导致了数亿农业转移人口为进城还是返乡反复纠结，相当多的“半城镇化”人口作出了城、乡“两头占”的抉择。

　　城镇化过程中的新问题，从某种层面上说明，当前及今后一段时期，需要正视新现象、新问题，深化改革，推进城镇化发展，发挥它的正能量。反之，城镇化有可能裹足不前，难以充分发挥它应有的作用。

　　首先，城镇化改革的目标需要极其清晰。在各种认识面前，需要对城镇化的远景趋势与近中期特征保持清醒的认识。城镇化是现代化的必由之路，迄今还没有发现一个城镇化落后的经济体能够实现现代化。城镇化出现了僵持等近中期特征，但从未来30年的远期来看，中国仍应坚定不移推动农业人口转出并融入城镇，实现70%以上的常住人口城镇化率，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率不断缩小。如果一遇到问题，就对城镇化失去信心，就推动农业转移人口回归，这就违反了经济与社会发展规律，将带来重大损失。

　　其次，要以人为本着力提升城镇化的质量。《国家新型城镇化规划》中对于2020年城镇化的水平与质量提出了目标要求，综合全国情况来看，应该可以达到。考虑到宏观经济下滑、农业转移人口人数下降以及还存在着2亿多“半城镇化”人口等原因，当前不宜层层加码常住人口城镇化率指标。国家层面应通过制定与发布城镇化质量指数、改进城镇化统计等手段，引导城镇化以合理速度实现健康发展。

　　第三，要抓住重点内容配套推进相关改革。许多地方将城镇化改革混同于城镇化发展以及城市建设，结果导致改革的内容反而模糊不清。当前及今后一个时期，城镇化改革的重点内容就是“造就新市民”“培育新城市”。造就新市民，从数量上来说，就是壮大农业转移人口数量；从质量上来说，就是要推动农业转移人口融入城市，提高自身素质，持续释放人才红利。培育新城市，从数量上来说，就是不断增加城市的个数，比较可行的办法就是推动特大型的镇改为市。从质量上来说，就是推动绿色、人文、智慧、低碳城市发展，建设紧凑型、节约型的城市，不断增强城市对人口的吸引力。为了在这些领域实现目标，就要进行户籍、土地、投融资、行政设市、规划、管理等一系列的配套性改革。

　　第四，顶层设计要能有力支持城镇化的改革实践。从城镇化的实践来看，一是要创造条件，按照法定程序，对涉及城镇化的相关法律法规和政策文件进行修改、完善。二是中央部委要当好“总调度”，按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议、《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干建见》的要求，统筹协调各部门统一采取有效行动。三是中央部门、省市政府要抓紧兑现支持性、保障性的政策承诺，例如农业人口转移与财政支持，用地指标双挂钩和债券发行等等。

　　第五，要抓好用好各级各类城镇化的试点。试点地区在推进城镇化的过程中，有可能突破现行法规和政策的改革探索，在履行必要的程序之后，应能获得赋权先行先试。成功的试点经验要及时总结上升为一般性、普适性的做法。

　　（作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心）