多重因素助长围海造地冲动
多地围海造地势头迅猛，根源在于发展冲动。一方面，沿海地区建设用地紧张，而围海造地发展重化工业、房地产、海参养殖等，能拉动地方经济。另一方面，围海造地直接成本相对不高，海域使用金征收标准与土地价格相比差距较大，随着沿海地区土地价格的攀升，围海造地的经济效益不断提高。
“辽东半岛皮口镇的区域面积达到93平方公里，但全部是用于围坝养海参的，坝将近12米高，潮间带基本上也就丧失了。我们质疑这么大规模围填海工程的环境影响评价是如何通过有关部门审批的。”“让候鸟飞”公益基金项目官员田阳阳说。
据田阳阳介绍，截止到2014年9月3日，“让候鸟飞”公益基金项目向国家海洋局申请官方网站公示2012年到2014年间围海造地40公顷以上项目的环境影响评价，申请了385份、涉及200多个项目，但得到书面回复的只有94份。其中市级海洋部门的回复是，需要向省厅级申请海洋环境影响评价，但他们向省厅局申请，也只有山东省海洋渔业局回复了要补充说明的问题。
除了经济发展带来围海造地的高涨热情，在监管层面，围海造地也面临“九龙治水”的困境。基层反映，关于湿地保护，国土、森林、草原等部门都在管也都在不管;关于海洋滩涂，海洋部门说只能管底下部分，岸上部分不管，包括海监大队举报的时候也是“知道违法但没办法”。
北京中咨律师事务所一知名律师认为，“九龙治水”反映了政出多门的问题，更形象的说法是“海洋部门不上岸、环保部门不下水”。部门协调不畅，发生职能交叉的时候就容易形成纠结局面：有好处、有利益的大家都抢，只干活不出政绩的大家都躲。
也有专家表示，监管“九龙治水”表明管理体制扭曲、亟需扭转，但另一方面，由于相关法律不够刚强，有法不依、执法不严的情况普遍，监管部门依据有关法律规定虽各有其责，但执行落实不到位，变相默许甚至鼓励了无序的围海造地，这方面更值得重视。
此外，记者调研了解到，由于天津、山东、辽宁等环渤海省市间缺乏统一协调，大量填海项目存在少批多填、未批先填等问题。根据我国海域使用管理法规定，填海50公顷以上项目应由国务院审批，但一些地方政府采取化整为零的办法规避国务院的审批，一定程度上加剧了填海热潮。
功能区划和生态红线也成了海岸线大开发的“保护伞”。田阳阳、周海翔说，2012年10月，国家下发了关于生态红线制度的若干规定，要求各省市开始制定生态红线，但各地在具体实施中，生态红线的禁止开发区、限制开发区，基本划在远离潮间带的远海海域，不包括潮间带的泥质滩涂，大量围填海工程就从近海潮间带开始，逐步向海洋深处扩张。
多措并举遏制填海热潮
受访者表示，围海造地作为一种彻底改变海域属性的活动，必定会对海域生态及附近区域带来深远的影响。为遏制填海热潮，保护海洋生态环境，他们提出了以下建议：
首先，尽快启动渤海环境保护立法工作，可借鉴《太湖流域管理条例》的经验出台《渤海保护利用条例》。尽管我国已出台海域使用管理法，但由于渤海自然环境的特殊性，有必要实施单列管理。这部法律应对渤海资源利用、环境保护、生物多样性培育、产业发展、监测平台、体制机制保障等进行规范，约束环渤海地方政府、企业以及个人的不当行为。
其次，将填海所获土地纳入土地统一管理框架，遏制各地过度填海冲动。专家认为，国土资源部、国家海洋局2011年印发的《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》规定“建设使用农用地和未利用地计划指标，与建设使用填海造地计划指标，不交叉使用，分别进行统计和考核”，这给各地通过填海造地缓解建设用地指标约束提供了空间，变相推动了各地快速、大规模、超指标填海造地。
再者，适时修改海洋功能区划。在海洋开发规划和执行中，应重视生物多样性，宜将对鸟类栖息地的生态影响列为海洋开发规划的考量因素。此外，尚未开发的自然海岸的潮间带宜明确不再开发，已经开发的潮间带应该限制开发，不再向低潮区填埋。
最后，实施海岸带综合治理工程。记者采访了解到，荷兰、日本、韩国等国大规模填海造地造成生态危机后，近20年来已经大幅压减填海项目，并采取相应补救措施。建议环渤海省市尽快联合组织实施系统性的海岸带综合整治工程，清理整治非法占地、填海、采挖海砂、养殖等行为，维护沿海开发建设和海洋经济发展秩序。（方问禹 关桂峰 娄辰）（完）
