健全立法体制机制，发挥人大对立法工作的主导作用，是全面推进依法治国新时期立法工作面临的重大课题。发挥人大对立法工作的主导作用，重在加强人大在立法各个环节的组织协调作用。
在奉行“法治至上”的当下社会，“良法是善治前提”的理念已深入人心，而良法的炼成有赖于完善的立法体制。宪法、地方组织法及立法法确立了我国中央和地方统一而分层次的立法体制。在立法学理论中，立法权限、立法权的运行、立法主体三者的体系与制度构成了立法体制的三要素。从应然角度看，享有立法权的人大及其常委会在立法中发挥主导作用是人大作为立法主体依法履职的题中之义。然而，从实然角度看，现有立法体制下近八成的法律、法规是由作为执法机关的行政机关起草的。党的十八届四中全会通过的《决定》在针砭一些法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿、针对性与可操作性不强、立法工作中部门化倾向及争权诿责现象较为突出等现象的同时，明确提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。全国人大正在审议的立法修正草案也新增了人大及其常委会“加强对立法工作的组织协调，充分发挥在立法工作中主导作用”的重要内容。
发挥人大主导作用并不意味着人大包办立法工作
发挥人大对立法的主导作用，首先必须深刻领会四中全会《决定》规定的丰富内涵，准确把握立法法规定的立法本意与精髓。简而言之，人大主导立法工作并不意味着人大包办立法工作，更不意味着人大独揽立法起草工作，消除所谓“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”的倾向并不意味着政府部门无权起草法律、法规草案。按照法律、法规的相关规定，政府是有权提出法律、法规案的法定主体，自然有权起草法律、法规草案。从立法实践看，相当多的法律、法规涉及政府相关部门的管理体制、执法体制以及人员、编制的确定及资金划拨等政府的法定职能与权限范围，这也是不少法律、法规案由政府部门起草的缘由。诚然，存在并不一定是合理的，在全面推进依法治国的新时期，“立法为民”的立法理念取代了传统的以“管”为本、以“权”为本的理念，立法正处于转型发展期，立法重心正由注重方便政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”，转向注重规范政府行为，保护管理相对人合法权益的“维权型立法”。适应这一变化需要从立法体制、机制上进行变革，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。
