起草法规案并非人大发挥主导作用的唯一载体
发挥人大对立法的主导作用，需要廓清观念上的误区，起草法律、法规案并非人大发挥主导作用的唯一载体。基于人大担负立法的重要职能，人们习惯于将人大称为立法机关，并且将立法与法规案的起草直接划等号。其实，法规案起草仅仅是立法程序的一部分，立法的关键环节是法规案的审议，人大在广泛征询各方意见，包括独立第三方意见的基础上就法规草案的合法性、合理性、适当性进行审议、修改。有鉴于此，人大被定位于法律、法规的审议机关。四中全会的《决定》要求的是“综合性、全局性、基础性等重要法律草案”由人大组织起草。在上海地方立法实践中，市人大常委会不但起草了不少重要的地方性法规草案，更注重在审议阶段充分发挥人大的主导作用。以本年度立法为例，社会广为关注的《自贸区条例》由市政府相关部门提供草案，起草过程中市政府主要领导亲自协调的密度、深度、广度在本市地方立法实践中前所未有，立法草案的成熟度不言而喻。然而，即便如此，人大在审议过程中，广泛听取各方面的意见，充分发挥主导作用，仅条例初审阶段，对草案60条中的57条作了修改，修改率达到88%。实践已经证明，人大坚持的“负面清单”的立法思维，“法无禁止皆可为”的立法导向，“立意高一点、条文少一点”的立法思路，有利于增强立法的适应性、稳定性、前瞻性，充分释放创新的制度空间。又如，在大气污染防治条例的修改过程中，充分发挥人大主导作用，着力将上海打造成为违法成本最高、法律责任最严的城市，将原来实施办法的52条增加为108条，增幅达到103%，其中法律责任新增35条，占新增条文数的62.5%。上海推动的长三角治理雾霾的区域立法协作，使区域立法协作从理论研究变为立法现实，这一首创得到了全国人大的认同，对我国地方立法的实践产生了示范作用，上海组织制定的示范条款已在江苏、安徽的立法中得到复制、推广。
人大主导作用主要表现为人大的组织协调作用
在立法工作层面，人大对立法的主导作用贯穿立法工作全程。近年来，上海市人大常委会在这方面积极探索，积累了一些成功的经验。仅以本年度立法工作为例，注重在立法工作的各个环节加强立法工作的组织协调，发挥人大的主导作用。首先，加强前段把关，从源头上发挥人大主导作用。在编制年度立法计划时，通过确定立项标准和遴选原则，加强顶层设计，进一步完善立项论证制度、联合论证制度，通过发放立项通知书的方法明示起草法规草案时必须解决的立法难点。其次，发挥法规案起草环节的主导作用。由人大自行起草规范人大代表权利义务的三件重要地方性法规，由人大相关委员会组织起草预防职务犯罪条例，并委托独立第三方起草《自贸区条例》专家建议稿，实现了本市独立第三方起草法规案零的突破。再次，加强中端监管，首次探索法规案起草过程中的中期评估制度、及时消除法规草案中存在的问题，积极探索法规草案提请人大审议前的立法前评估制度，从源头上提高法规案的质量。最后，加强末端监管，加强对与法规配套的规范性文件制定工作的督促检查，加强立法后评估、加大执法检查力度，及时发现和解决立法层面、执法层面存在的问题，实现立法与执法的良性互动。（作者为上海市人大常委会法制工作委员会主任，法学教授）
