“十三五”将打造中国社保升级版 老龄化城镇化成重要考量

经过30年的探索和发展，我国社会保障体系正进入全面深化改革阶段。“十三五”时期，制度的公平性、财务的可持续性、制度运行效率等将成为亟待解决的关键问题。专家认为，需要加快顶层设计，从推动制度一体化发展、建立更加公平的待遇确定机制、加大财政补贴力度、提高制度运行效率和保障能力等方面，完善现行的社会保障制度，并最终实现中国特色的社会保障制度走向成熟、定型。

框架 全覆盖社保体系基本建成

中国社会保障制度通过过去30年的不断改革，在整体上已经摆脱了计划经济时代“单位保障制”轨迹，转入了与市场经济时代相适应的“社会保障制”轨道。以社会救助、社会保险、社会福利为基础，以养老保险、医疗保险、最低生活保障等为骨架的新型社会保障体系框架基本成形。

从相关统计数据看，社会保障体系称得上是经历了一场“大跃进”式的变革。2008年至今，社会保障方面的整体公共支出年均增幅超过20%，约为同期我国GDP年均增速的两倍；我国社会保障方面总体公共支出相当于GDP比重从2008年的6.57%增至2013年的10.04%。

“‘十二五’时期，是我国社会保障制度改革力度最大、发展速度最快、惠及民生最广的时期。”中国社会保障学会会长郑功成教授在接受本报专访时做出了这样的评价。人力资源和社会保障部部长尹蔚民也表示，我国已经建立起世界上覆盖人群最多的社会保障计划。截至2015年上半年，全国参加基本养老、基本医疗、失业保险、工伤保险、生育保险人数分别为8.46亿人、6.56亿人、1.71亿人、2.08亿人、1.76亿人。

但客观而论，中国现行的社会保障体系仍存在若干亟待解决的问题。如保障总体水平仍然较低，基本社会保险管理体制和运行机制城乡分割、地区分割现象仍普遍存在，城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大。此外，社会保险统筹水平和统筹层次还不高，社会保障基金可持续性也有待改善。

“现行制度安排的设计还不同程度地存在着缺陷，致使优化制度安排的任务还异常繁重。”郑功成指出，目前职工基本养老保险还停留在地区分割状态，医疗保险依然是城乡分割，失业保险与工伤保险制度均缺乏预防风险的功能，社会保障立法依然滞后。“这些不足、缺陷与问题的存在，一部分是由于历史原因与发展不平衡造成的，一部分是由于‘摸着石头过河’、渐进改革中经验不足造成的，但也有一部分是由于改革不够理性、制度设计不够周密的决策失误造成的。”郑功成认为，有鉴于此，尽快通过科学的设计与全面深化改革来促使社会保障制度走向成熟、定型，便成了中国社会保障改革在“十三五”阶段必须完成的核心使命。

挑战 老龄化城镇化成重要考量

“十三五”时期，社会保障体系将面临新的机遇和挑战，其中老龄化的加速和城镇化的推进成为政策设计中需要考虑的重要因素。

清华大学国情研究院胡鞍钢等执笔的一份报告认为，“十三五”时期，我国的超大人口规模以及人口老龄化、老龄人口数量快速增长所带来的压力，在短时间内难以化解。同时，随着城镇化的快速推进，从农村向城镇、城镇与城镇之间的大规模人口流动，以及就业岗位对劳动者的粘性下降，使得我国人口总体呈现出高流动性特征，对社保资金征缴和社保福利供给带来困难。

统计数据显示，中国目前的流动人口规模在2亿至3亿之间，数以亿计的人口处在不稳定的流动状态，对社会保障制度而言形成重大挑战。有专家认为，是让社会保障制度追随流动人口不断转移接续，还是降低人口流动性、促进安居乐业来适应社会保障制度，是“十三五”时期需要做政策权衡的重要问题。

此外，目前中国已是世界人口老龄化速度最快、老年人口规模最大、家庭人口规模缩减最多的国家。由北京大学、中国老龄科学研究中心、中国社科院等联合完成的一份针对80岁以上高龄老人的社会调查表明，预计从2000年到2050年，我国高龄老人将以年均4.6％的速度递增，高龄老人数量将从1200万增加到1.14亿以上。

“人口老龄化背景下，养老金支付、医疗保险基金支出、养老服务的供给压力会持续攀升，为此需要付出的人力、财力、物力将呈倍数增长。我们需要进一步强化社会保障制度的互助共济功能，并拿出更为优良的技术方案。”郑功成认为，能否为人口老龄化、高龄化做好养老金制度的结构优化与财务准备，是“十三五”时期必须应对的重大挑战。

与此同时，全面深化改革也为中国社会保障走向成熟、定型提供了巨大机遇。“社会保障实质上是社会财富的再分配，没有财富增长不可能在社会保障领域做增量改革。”郑功成认为，在现阶段，中国需要通过调整结构与增加公共投入来促进社会保障制度走向成熟、定型，如果中国经济在未来较长时期内继续增长，则客观上构成了建立、健全中国特色社会保障体系的重要有利条件。

升级 以顶层设计完善社保体系

专家认为，“十三五”时期，我国应着力打造中国社会保障“升级版”，从宏观视角实现对中国特色社会保障体系的科学规划、合理设计，着力建立全覆盖、均等化、可持续、较高水平的社会保障体系。

郑功成认为，需要尽快开展社会保障体系建设的顶层设计。不能只有单项制度安排（如养老保险）的顶层设计，而是特别需要有超越单项制度之上、超越部门之上、超越一届政府之上的宏观规划。

此外，养老保险、医疗保险、社会救助、老年服务等制度的优化与定型，应是“十三五”期间深化改革中必须重点考虑的领域。郑功成认为，宜尽快制定职工基本养老保险全国统筹方案，以此消除劳动力自由流动的制度障碍。在医疗保险方面，尽快实现城乡居民医疗保险制度的整合，进而实现医保监管、经办、资源、信息等的统一，彻底化解这一制度现存的重复参保、多头经办、资源浪费等诸种弊端。在社会救助方面，需要尽快完善救助条件及救助对象的政策精准度，强化民政部门的职责与相关资源整合。

与此同时，要通过撬动市场、充分利用社会资源，例如完善面向企业与个人的税收政策，推动职业年金、企业年金及其他职业福利事业的发展；明确划分中央政府与地方政府的社会保障职责，确保事责与财权相统一。

发改委社会发展研究所研究员谭永生等人建议，基本养老保险和基本医疗保险2020年实现全国统筹，其他社会保险项目实现省级统筹，解决医保直接报销问题。适时适度降低企业费率，提高个人依法参保缴费的比例。建立健全基本养老保险金和失业保险金待遇正常调整机制。医保最高支付限额增至当地社会平均工资的10倍以上，政策内报销比例达到90%左右。提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年达到30%，更多用于充实社会保障基金。

胡鞍钢等人建议，“十三五”时期我国社会保障发展目标制定为，到2020年力争实现：城乡基本养老保险覆盖率达到85%以上；城乡基本医疗保险实现全民覆盖；城镇失业保险覆盖率达到50%；城镇工伤保险覆盖2.9亿人；城镇生育保险覆盖超过2亿人，探索建立农村生育保险制度；城乡最低生活保障实现低于保障标准人群全覆盖；公共财政中社会保障与就业类支出达到公共财政总支出的12%，相当于占GDP比重达到3.2%。（李唐宁）