近日，国务院办公厅下发了《关于推动个人养老金发展的意见》，引起公众的普遍关注和讨论。笔者认为，这是按照党中央的决策部署，加快推进多层次多支柱养老金体系建设的重要举措，标志着继第一支柱公共养老金（含职工基本养老保险、居民基本养老保险），第二支柱企业年金和职业年金之后，以充分发挥市场力量，拓展老年期收入来源，提高老年人生活质量，提升老年人获得感和幸福感为目标的第三支柱养老金有了基本的制度框架。

综观该意见，体现出了五个基本特点。其一，体现出了层次性和递进性。意见要求，在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，可以参加个人养老金制度。这就意味着只有参加了第一支柱的公共养老金，才可以参加个人养老金，个人养老金是对公共养老金制度的补充，而不是替代，公民既不会因为参加了个人养老金，而不再参加公共养老金；亦不会对公共养老金制度的长期可持续发展产生负面影响。这种定位决定了个人养老金不是指向缓解老年贫困的救助措施，也不是遵循互助共济和收入再分配原则的公共养老保险制度，而是在个人自愿参加的基础上，提升养老金总体水平的积极举措。目前，有部分观点认为，第三支柱养老金可以弥补甚至替代劳动关系不明确或不稳定的灵活就业人员的基本养老保险缺失，这种认识是错误的。还有观点将个人养老金与美国的401K计划做类比，也是错误的，因为美国的401K是第二支柱，有用人单位的缴费，而并非是第三支柱。

其二，用个人账户的制度模式确保了其真正发挥养老用途。目前，市场上的养老金融产品较多，既包括基金公司运营的各种类型养老目标基金，也包括银行运营的各种养老理财产品，还有2018年开始试点的税延型商业养老保险和银保监会于2021年开始试点的专属商业养老保险产品等。其中，养老目标基金和养老理财产品的市场规模较大，其中前者的规模在1000亿左右，后者的规模在500亿左右，但都存在产品期限较短的问题，产品三年、五年到期后就可以变现，从而无法确保其用于养老。养老金制度的本质目标是应对年老后的收入下降风险，提供退休后的收入来源，因此个人账户的制度设计和缴费期封闭运行的政策规定，决定了参保者只有达到领取基本养老金年龄等条件后才可以支取，从而确保个人养老金用于年老后的收入来源。

其三，用税收优惠和市场产品的组合方式体现了政府和市场在个人养老金制度中的边界与责任。一方面，意见明确指出，个人养老金资金账户可以购买各种经监管部门批准的养老金融产品，参加人自主选择、自负风险，从而充分说明其本质是市场化运行的产品；另一方面，国家通过制定税收优惠政策，鼓励人们在当期可支配的资金中进行合理规划，平衡当期利益和长期利益，平衡不同风险的金融产品，体现了政府在个人养老金中的引导和支持功能。然而，受到我国税制结构和收入分配格局的影响，缴纳个人所得税的人数相对有限，目前通过抵扣、延税以及适用较低税率等政策的激励性相对有限。例如，由于我国目前尚未开征资本所得税，因此人们在市场上购买的各类金融投资产品获益均不需要纳税，而个人养老金在领取阶段仍需要缴税，虽然适用的税率会较低，但和市场投资产品相比，显然不具有优势。

其四，用最高缴费额的方式兼顾了保障性与控制收入分配差距。在共同富裕的背景下，有人担心个人养老金成为“富人俱乐部”，甚至会产生扩大收入分配差距的逆向调节功能。对于这种担心，意见明确现阶段缴纳上限为1.2万元，占2021年城镇居民人均可支配收入的25%，是2019年我国商业保险密度（3036元）的约4倍，亦和此前试点的税延型商业养老保险的税收优惠保持相对一致，在确保适用范围的基础上，不会产生过强的逆向再分配效应。

其五，意见明确了“结合实际、分步实施”的策略，先在部分城市试行1年，再逐步推开，从而有利于在试行的过程中，及时了解市场和民众的反应，测试相关平台的稳定性和兼容性，进一步完善制度设计和监管内容，使得该制度可以惠及更多民众，发挥更加积极的作用。

最后补充三点个人判断。其一，个人养老金作为一种政府鼓励和支持的市场化产品，对于养老金融市场而言总体上是利好消息。尤其是对于银行而言，由于所有参保人都需开立一个特殊银行账户用于购买相关产品，因此商业银行在渠道上具有先天的优势。

其二，个人养老金的最终规模和实际效果不仅取决于制度设计和政策优惠，更取决于国民的可支配收入水平与保险意识，以及其在养老金融产品市场中的吸引力和竞争力等供求双方的多重因素，从目前金融市场产品结构和消费者偏好，以及前期税收递延型商业养老保险试点的实际效果来看，我本人对个人养老金的发展及其规模表示保守的乐观态度。

其三，有观点用世界银行“多支柱”的分析框架来比较中国和美国的养老金市场，我个人认为也是不可比的。我国的税收结构、保险市场的成熟程度、政府责任定位以及在历史演变过程中形成的不同支柱的分担比例都是我国养老金制度改革中的客观因素，从而必然会形成具有我国自身特色的养老金体系。

（作者系中国社会保障学会秘书长、中国人民大学副教授 鲁全）