全球治理转型与青年组织国际影响力
【文章精选】
张 华
（中国国际青年交流中心主任，中国青少年研究会副会长）
随着全球性问题日益凸显，全球治理进入新的调整阶段。当今世界，百年未有之大变局持续深刻演进，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义盛行，不稳定、不确定、难预料因素及风险进一步加剧了全球治理的困境。在复杂多变的外部环境中，中国与世界的关系也发生了历史性变化，中国的大国担当赢得了国际社会的广泛赞誉，国际影响力、感召力、塑造力显著提升。与此同时，面对前进道路上的阻力、变数、困难和挑战，要谋求自身发展，实现中华民族伟大复兴，就要进一步统筹“两个大局”，树立全球视野，坚持守正创新。在这个历史进程中，青年组织的建设和发展也不例外。
一、全球治理的实践及挑战
全球治理是指国际社会应对威胁人类生存、发展、安全和健康的各种全球性问题，具有独特的复杂性。21世纪以来，全球治理在治理主体、治理对象、治理领域、治理理念、治理规则等方面发生了重大转变。2008年始于华尔街的金融危机迅速蔓延，全球经济增长乏力，世界经济格局加速调整，全球市场和国际社会陷入深度恐慌，全球治理面临深刻变革。2010年，美国外交关系协会主席理查德·哈斯指出，21世纪多边主义可能会更加不稳定，也可能会比以前更加混乱。一些批评人士认为，全球治理作为一种概念，高估了现有治理框架的全球性，可谓“用词不当”。面对全球发展实践中的挫折，2010年德国不来梅大学教授克劳斯·丁沃斯与荷兰阿姆斯特丹自由大学教授菲利普·帕特伯格在《国际研究评论》上发表《如何“全球”与为何“治理”？全球治理概念的盲点与矛盾》一文，回应了相关问题。当今世界，和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字不断加重，人类社会正在经历从“扭曲的全球治理”到“真正的全球治理”的历史性调整和变革。全球新冠肺炎疫情爆发，进一步加剧了国际格局的演变分化，全球治理危机愈演愈烈，人类前途命运再次来到何去何从的十字路口。在这种背景下，“国际全球治理研究界反思全球治理似乎正在成为某种共同做法”。
实际上，早在15世纪中期至17世纪中期的扩张时代，欧洲就出现了治理的理念。二战后，许多亚非拉国家摆脱殖民枷锁，获得政治独立，但经济呈现出畸形发展状态。当时，占世界人口70%的发展中国家只享有世界收入的30%。在内忧外患的严峻形势下，一些新独立的发展中国家开始谋求联合自强，七十七国集团、不结盟运动等也应运而生。1974年联合国大会第六届特别会议通过了《建立新的国际经济秩序宣言》和《建立新的国际经济秩序行动纲领》，确定了建立国际经济新秩序的基本原则，并提出了具体措施和行动。1980年联合国国际发展问题独立委员会发表了《北方和南方：争取生存的纲领》报告，呼吁变革国际关系，尤其是国际经济关系。这个时期，现代意义的治理概念开始逐步形成。冷战结束后，伴随着经济全球化的实践步伐，治理研究进入迅速发展的阶段。
回顾过去30年，国际社会对全球治理的挑战缺乏足够的系统性思索，“全球治理陷入了困境，迄今为止确立起的以西方知识体系为主导的全球治理理论找不到突破困境的出路，唯一的解决办法是超越西方知识体系主导的全球治理，重新构建基于真正全球意义之上的全球治理新知识体系。”总体而言，当前世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，全球治理正处于转型变革之中。
二、青年发展与全球治理的关系考察
青年始终是一种独特的社会存在，国际社会也始终给予青年独特的关怀。联合国早就认识到，青年的想象力、理想和精力对于人类社会的可持续发展至关重要。1965年，联合国将青年纳入大会议题。第2037（20）号决议明确赞同《关于在青年中培养民族间和平、互相尊重及彼此了解等理想之宣言》，呼吁国际社会要正视“青年在人类各方面事业所负担之重要任务以及青年势将指导人类命运之事实”，指出“青年必须明了将来在世界上担负之责任，并应对人类之幸福前途抱有信心。”虽然宣言从政治角度出发，内容较为笼统且篇幅有限，但充分反映了冷战背景下国际社会对青年发展的趋同性认识，也为青年发展的理念奠定了重要基础。在此后的10年间，联合国大会及联合国经济及社会理事会都强调参与、发展与和平在青年领域中的重要意义，以及制定应对青年问题的国际政策的必要性。1970年联合国在纽约还首次举办了世界青年大会，督促各国政府把青年充分吸收到加速国家全面发展的努力中来。1971年联合国大会第二十六届会议通过了《青年，其问题及需要，及其参加社会发展工作》的决议，强调青年发展和青年参与的重要性。1973—1976年，联合国大会在涉及青年的一系列决议中进一步强调了青年的发展权，青年发展的理念雏形开始出现。
根据1979年联合国大会第34/151号决议，1985年“国际青年年”正式启动。“国际青年年”的主题为“参与、发展、和平”，得到世界各国的普遍重视与支持，100多个国家建立了国家层面的“国际青年年”组织协调机构。设立国际青年年不仅有利于青年发展成为国际社会重要的关注点，而且有利于调动青年的主动性和创造性，有利于青年的发展。随着冷战临近结束，国际社会深刻认识到，只有抓住发展这个根本，才能解决各种各样的青年问题。因此，“国际青年年”不仅得到了各国青年的广泛认同，而且还有效地唤起了国际舆论的支持，提高了国际社会从推动社会变革的角度对青年的进一步认识，加快了青年有效参与经济社会发展的步伐，拉紧了青年发展与社会进步的纽带，极大地推动了青年发展的演进历程，并成为随之到来的全球发展时代的青年领域变革的前奏。
“国际青年年”启动之后，国际青年领域既有重大的积极的变化，也面临着一些新的情况。与此同时，全球资源、能源消耗和环境被破坏的形势日益严峻，如何实现经济社会的可持续发展，更是引发全球关注。这一时期出台了一系列有关青年的政策文件。1990年联合国大会第45/103号决议提出请联合国秘书长编写《到2000年及其后世界青年行动纲领》（以下简称《行动纲领》）草案的要求。1992年联合国《21世纪议程》首次将可持续发展由理论和概念推向行动，并强调青年与可持续发展的关系以及青年应该发挥的作用，进一步推动了青年发展概念的形成。以联合国为核心的国际体系也在可持续发展的背景下全面加速推动青年发展的制度框架建设。之后制定了相关发展问题的许多国际文书，确定了青年发展的10个优先领域和具体行动措施。《行动纲领》是继“国际青年年”之后国际青年领域的又一重大战略举措，在一定意义上也是青年议题与发展议题相互交织的产物，具有跨世纪的指导意义和重要的历史价值。在联合国的大力推动下以及国际社会的共同努力下，世界青年事务的重心发生了重大转移，青年发展的逻辑与脉络初步形成。
总之，青年议题自20世纪60年代问世以来，青年发展就是核心问题，并随着时代主题的演变而得以最终确立。之后，尽管青年事务的概念曾经一度流行，但其在全球化快速发展的进程中逐步淡出了视野。特别需要指出的是，在未来的2030年可持续发展议程框架下，青年发展的方向明确、路径清晰，步伐也越来越快。可以说，在联合国的倡导、推动和引领下，青年发展与可持续发展在理论和实践两个层面上实现全面对接，成为全球治理的有机组成部分。不仅如此，青年发展还进一步扩充了全球治理的内涵，并为全球治理注入了新的动力和生机。
三、青年组织的国际影响力版图结构及走向
伴随着工业革命的发展，青年组织应运而生。之后，世界范围内民族民主革命的兴起，极大地加速了青年组织的发展，并将青年组织的发展推向了高潮。总体来看，各国青年组织的发展与其所处的社会结构和青年发展状况紧密相关，而由于社会制度、经济条件、历史传统、文化差异、宗教习俗等各方面的原因，各国青年组织的发展理念也千差万别、各不相同。与此同时，各国青年组织的活动又具有很强的国际共性，往往并不局限于本国范围之内。在不同时期，青年运动、青年问题、青年议题和青年发展的一般规律成为推动各国青年组织国际化的逻辑主线和内在驱动。在这种纷繁复杂的交织互动中，青年领域的国际力量结构也得以形成。研究者从不同的角度划分各类青年组织，试图在各个维度上提出一些规律性的认识，他们的理念纷呈、观点各异。青年组织要在全球青年领域中彰显影响力，从根本上讲还是取决于组织的全球化发展战略。换言之，忽视青年发展，缺乏全球视野，就难以在世界发展的潮流中把握主动、占领先机，也就没有国际话语权。因此，从实际情况来看，国际青年领域的话语权大多被一些国际青年组织所掌握。其中，既有成立之初即为国际组织的，也有随着形势发展转换至国际路径而完成国际化的。从现实影响力来看，欧美国家仍然拥有很强的话语优势。北美地区的青年组织一直保持着活跃的状态。以青年学生组织为例，当今全球三大国际青年学生组织的总部均在北美地区。
20世纪，国际组织蓬勃发展，广泛覆盖了人类生活和国际社会的方方面面，其地位和作用也愈加凸显。国际组织作为现代国际关系发展的产物发端于欧洲，西方世界由此获取了天然优势，从而形成了美西长期主导和掌控各类国际组织的局面。随着世界反法西斯战争的胜利，国际关系和世界格局发生了翻天覆地的变化，在反帝反殖反霸的世界潮流中，世界青联和国际学联团结具有不同意识形态和不同宗教信仰的各国进步青年组织，在国际青年领域产生了重要影响。基于当时的历史背景，除全球性基督教青年社会服务团体——基督教青年会之外，政治性青年组织和政党青年组织在早期的青年组织中占比较高，其中真正能够牵动国际社会神经的当属世界民主青年联盟（简称“世界青联”）和国际学生联合会（简称“国际学联”）。1945年11月，中、苏、美、英、法等64个国家的青年代表在伦敦举行世界青年大会，发起成立世界青联（1951年总部迁至布达佩斯）。1946年8月，39个国家的43个学生组织代表在布拉格举行大会，宣布成立国际学联。国际学联设有代表大会、执行委员会和书记处，主要目标是消灭种族歧视、社会歧视，反对殖民主义、帝国主义，为独立与世界和平而斗争。世界青联具有鲜明的意识形态和政治倾向，国际学联则在政治倾向和重大问题上与世界民主青年联盟保持一致。世界青联和国际学联都曾覆盖上百个国家和地区，其共同举办的“世界青年与学生和平友谊联欢节”产生了广泛而深远的国际影响。我国青年组织和学生组织参加了世界青联和国际学联的创建工作并担任两组织的副主席。尽管当时我国与苏联在一些问题上存在分歧，但具有一定的话语权，并通过这两个组织与许多国家的青年组织和学生组织建立了交往关系。
1949年，由退出世界青联的部分青年组织在伦敦创建的世界青年大会则成为西方国家在国际青年运动中同世界青联相抗衡的工具，其国际影响力一度比肩世界青联。总体来看，20世纪中叶青年组织经历了迅速发展的顶峰期后，世界范围内的青年组织曾经在一段时期内呈现“均势”状态。随着时代主题的变迁，世界青联和国际学联的影响力日渐式微。70年代至80年代左右，世界青年大会的政治色彩也逐步淡化，在欧洲的影响开始下降。其间，世界青年大会总部多次搬迁，在1999年迁至马来西亚后最终演变为各国青年理事会和国家青年组织的一个国际协调机构，致力于在教育、就业、环境、人权、民主、人口、卫生、毒品、和平、性别平等、社区发展和领导能力培训等领域促进青年和青年组织的发展，成员组织多达140个，并与联合国相关机构保持着密切合作，成为转型较为成功的重要国际青年组织。
回望国际青年组织近百年来的发展历程，可以一览其全貌。从成立时间来看，既有成立于1915年的国际青年商会，也有成立于2012年的丝绸之路国际青年联盟；从活动地域来看，既有世界青年大会等枢纽型国际青年组织，也有亚洲青年理事会等区域性国际青年组织；从组织性质来看，既有世界青联等政治性国际青年组织，也有国际青年律师协会等专业性国际青年组织。从全球范围来看，除了世界青联、国际学联和世界青年大会外，世界童军运动组织、国际青年商会也在世界范围内产生了广泛影响，英联邦青年理事会、欧洲青年论坛等区域性组织也发挥了重要作用。尽管美国和平队以及日本青年海外协力队在国际社会也有较大影响，但二者均为政府所属机构，不在国际青年组织讨论之列。
当今世界，青年发展、青年议程日益成为国际社会的共同关切，并同人类发展以及可持续发展紧密融为一体。在全球化发展遭遇挫折的背景下，国际青年领域也日益呈现出区域化、碎片化和分散化倾向。与此同时，由于世界范围内的青年组织的价值取向多元化、发展模式非正式化、组织方式虚拟化、组织结构扁平化和网络化等特点不断增强，因而在短期内难以产生可以与当年的世界青联和国际学联比肩的青年组织。改革开放之后，随着中国融入国际社会的步伐加快，我国青年组织在国际多边舞台不断崭露头角，开展了许多开拓性的探索，但与当今主要国际青年组织缺乏深度互动，因而难以借用其渠道平台，提升我国青年组织的国际影响力仍然任重道远。
四、青年组织国际影响力的实践启示及努力方向
随着青年日益活跃在经济、环境、数字技术、气候变化等诸多领域的全球治理之中，青年参与全球治理的能力越来越得到国际社会的认可，青年组织的能力建设随之获得大幅度提高，国际影响力也开始成为许多青年组织发展战略的重要选项。从本质上讲，国际影响力就是青年组织竞争力的一种表现，是青年组织相互间在权力与权利上的对比与较量，既构成了青年组织生存与发展的重要支撑，也决定了国际青年领域的格局构成。青年组织获取国际影响力既建立在聚焦和推动青年发展的基础上，也体现在参与全球治理的实践中，这在一定意义上也是制度性话语权的建构过程。在国际舞台上，掌握了话语权，就掌握了对国际事务的评判权，也就拥有了制定规则、标准、制度的主动权，进而在机制运行、规则制定、道义维护、秩序组织等方面拥有引领力和塑造力。
近年来，世界格局特别是大国关系发生深刻演变，多边主义和单边主义之争更加尖锐，但世界多极化仍在深入发展，全球化进程也不可逆转。2023年7月16日，英国正式加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），成为该协定生效后第一个加入的成员国。这是英国脱欧后达成的最大贸易协议，也是首个加入该协定的欧洲国家。这一举动，从一个侧面表明了经济全球化的潮流势不可挡。在全球化曲折发展的背景下，各国青年组织抢抓机遇，纷纷加快国际化建设步伐。
第一，培养全球责任意识。“世界大变局加速演进，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，世界进入新的动荡变革期，但人类发展进步的大方向不会改变，世界历史曲折前进的大逻辑不会改变，国际社会命运与共的大趋势不会改变，对此我们要有充分的历史自信。”构建人类命运共同体是中国特色大国外交不懈追求的总目标。在全球化时代，提高青年组织的影响力并推动青年组织的国际化发展已经成为全球治理的内在要求。《“十四五”社会组织发展规划》明确提出：“稳妥实施社会组织‘走出去’，有序开展境外合作，增强我国社会组织参与全球治理能力，提高中华文化影响力和中国‘软实力’。”当前，全球治理亟须注入新的动力，而治理主体的多元化则为青年组织参与其中提供了广阔空间。拓宽青年组织的国际视野，有助于加大对全球发展合作的资源投入，共同培育全球发展的新动能。中国作为世界上最大的发展中国家，是全球治理的重要参与者和引领者。培养全球责任意识，也是统筹国家治理和全球治理的重要举措，既能借助全球治理深化国家治理，又可以依托国家治理推进全球治理，具有重大的战略意义。
第二，加强国际社会团结。可持续发展和全球治理建立在全球合作和团结的基础之上。《联合国千年宣言》中明确提出，“团结”是21世纪国际关系的基本价值观之一。然而，孤立封锁、脱钩断链、小院高墙、遏制打压、信任缺失等逆潮流化现象频发，严重冲击了全球发展进程。“在全球化语境之下，团结问题正在日益引发关注。尤其是自英国‘脱欧’和特朗普当选以来，逆全球化浪潮正以风起云涌之势扫荡全球，国际社会团结正面临新的考验。因此有学者指出，团结问题已成为21世纪的最大问题。”实际上，上述种种现象也蔓延到国际青年领域之中，国际青年交流与合作的不稳定、不确定因素增强，预期不稳、信心不足。对此，联合国秘书长古特雷斯在2024年新年致辞中呼唤国际社会加强团结，强调“当我们团结一致时，人类才是最强大的。2024年必须是重建信任和重燃希望的一年。我们必须跨越分歧，团结起来，寻求共同的解决方案。”增强青年组织的影响力，就要坚持团结总基调，争取少数、团结多数，重点关注发展中国家和新兴市场国家，建立覆盖广泛的国际社会团结战线，加强对话、强调包容、增进共识，不断扩大国际青年“朋友圈”，织紧织密全球青年伙伴关系，推动可持续发展问题重回国际议程的核心。
第三，抓住青年共同关切。“青年是社会重大变革的推动者、受益者和受害者，他们通常面临着这样一个矛盾，寻求融入现有秩序或成为改变这种秩序的一种力量。”在一定意义上，各国青年有着共同的命运，是人类命运共同体的重要组成部分。人类命运共同体作为一种理念，继承了马克思“真正的共同体思想”的精髓并赋予其崭新的内涵，旨在有效解决全球发展困境、安全困境和文明冲突，为解决全球治理焦虑提供了方法和路径，被国际社会普遍接受。构建人类命运共同体作为一种实践，又是中国式现代化的本质要求。社会分工和全球问题推动形成实然的人类命运共同体，而“应然的人类命运共同体，就是以共赢共享为核心理念的人类命运共同体，就是持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的人类命运共同体。在这种人类命运共同体中，作为把人们联系起来的纽带的人类共同根本利益已由否定形式转化为肯定形式，即由人类的生存和发展面临着共同威胁转化为人类共同繁荣、共同发展。”青年组织的国际影响力应当从站在时代高度的战略思考和促进青年发展的具体实践中获取。要高度关注青年发展的共性问题、前沿问题，以及从“青年震荡”到“哥布林模式”等各种青年现象的变迁。只有抓住真问题、现实问题和“最大公约数”，才能提高议题设置能力，获得国际社会的广泛认同和话语权。
第四，提供国际公共产品。从青年发展的角度来看，全球治理的紧迫性会进一步加剧。10年前，研究者就注意到“全球治理研究仅关注那些已经被大量规制的政策领域，却忽视了更加根本的问题：为何某些议题被认为是属于全球治理的问题，而另一些问题却没有？”尽管以联合国为代表的国际社会早已把青年发展纳入全球治理的范畴，但从青年群体的整体状况来看，情况不容乐观。仅就《行动纲领》所关注的内容而言，由于缺乏足够的公共产品供给，许多问题并没有“朝着优势互补、难题同解、步骤协调、资源共享的方向发展”，甚至有的问题还有恶化的趋势，比如青年失业等。因此，关注热点、难点和盲区，针对青年发展中的治理赤字提供多元化的公共产品，无疑是青年组织国际化进程中的重要任务和实现路径。无论是20世纪50年代兴起的“模拟联合国活动”、80年代启动的“伊拉莫斯计划”；还是正式实施的“加拿大国际体验计划”，在这方面都有重要的借鉴价值。对我国青年组织来讲，起步阶段的国际公共产品供给策略，既可以是加总模式，也可以是在最优环节或最弱环节寻求介入和突破的模式，目标都是在以实际行动降低国际青年领域治理赤字的过程中稳步提高国际影响力。世界青年发展论坛、国际青年企业家协会联盟等我国青年组织实施的一些重大项目正在这方面逐步释放和显现实践价值。
