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十三五规划建议解读:结构性改革改什么,怎么改

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结构性改革:改什么 怎么改

——访国务院发展研究中心资源与环境研究所副所长李佐军

长期以来,我国主要采取需求管理政策,虽然取得了一些经济增长效果,但也带来了一些副作用和后遗症。中央财经领导小组第十一次会议提出,在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革。这一表述引发各界广泛关注,也释放出“十三五”中国经济转型发展的新信号——

“十三五”规划建议提出,要坚持以经济建设为中心,从实际出发,把握发展新特征,加大结构性改革力度,加快转变经济发展方式,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

为何要进行结构性改革?结构性改革应该改什么?供给侧结构性改革的着力点在哪里?《经济日报》记者就此采访了国务院发展研究中心资源与环境研究所副所长李佐军。

记者:什么是“结构性改革”?怎样理解结构性改革的内涵?

李佐军:结构性改革包含了两层含义。一方面,深化改革本身涉及很多领域,需要明确改革思路,对“先改什么、后改什么”做出结构性安排,确保改革平稳有序推进。

另一方面,当前我国经济社会发展中面临很多问题。这些问题又并不是单一的问题,而是多个矛盾交织叠加形成的结构性问题。要解决这些问题,需要有针对性地进行结构性改革。

目前,多数人理解的结构性改革是指后者。简而言之,结构性改革是针对结构性问题而推进的改革。众所周知,经济发展常常有周期性波动。过去多年来,我们主要依靠财税和货币政策的调整来拉动“三驾马车”,实现经济的稳增长。但是,中国经济发展中存在的问题,更多的是多年累积下来的结构性问题。要解决这类结构性问题,不能只按凯恩斯式的需求管理政策来应对,而要对症下药,采取结构性改革对策。

记者:为什么说当前中国经济面临的最大挑战是结构性矛盾?

李佐军:2008年国际金融危机爆发以后,为了保增长或稳增长,我们采取了一系列主要针对经济周期性波动的宏观调控政策,如积极的财政政策、稳健的货币政策和政府投资政策。这些政策确实起到了保增长或稳增长的效果。

但是,近年来宏观调控政策的边际效应在递减。虽然连续多次采取了稳增长措施,但GDP增速自2010年一季度达到12.1%的高度之后,一直在震荡下行,直至2015年三季度的6.9%,而且尚未扭转下行趋势。这就使得我们不得不重新思考:为什么抚平经济周期性波动的宏观调控政策达不到预期效果?其核心原因恐怕是没有完全找对病根,没有对症下药。中国经济当前的主要问题是结构性问题,而非周期性问题。针对结构性问题,不能用解决周期性波动的宏观政策去应对,而要采取结构性改革去化解。

记者:目前,结构性改革需要从哪些方面去着手推进?

李佐军:中国目前的结构性问题主要包括产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配结构等六个方面的问题。这六个方面的结构性问题既相对独立、又相互叠加,需要通过结构性改革去有针对性地解决。

一是产业结构问题。产业结构问题突出表现在低附加值产业、高消耗、高污染、高排放产业的比重偏高,而高附加值产业、绿色低碳产业、具有国际竞争力产业的比重偏低。为此,需要加快推进科技体制改革,促进高技术含量、高附加值产业的发展;需要加快生态文明体制改革,为绿色低碳产业发展提供动力;需要通过金融体制改革、社会保障体制改革等去淘汰落后产能和“三高”行业等。

二是区域结构问题。区域结构问题突出表现在人口的区域分布不合理。目前,我国城镇化率尤其是户籍人口城镇化率偏低,且户籍人口城镇化率大大低于常住人口城镇化率。为此,需要加快户籍制度改革、福利保障制度改革、土地制度改革等,推进农民的市民化进程,提高户籍人口城镇化率。

区域结构的另一个问题是区域发展不平衡、不协调、不公平。例如,有些地方享有很多“特权”政策,有些地方发展严重滞后。为此,需要推进行政管理体制改革、财税制度改革、区划体制改革等,加快建设全国统一市场,解决不同区域发展不平衡问题,使人口和各种生产要素在不同地区自由流动、优化配置。

三是要素投入结构问题。长期以来,我国经济发展过度依赖劳动力、土地、资源等一般性生产要素投入,人才、技术、知识、信息等高级要素投入比重偏低,导致中低端产业偏多、资源能源消耗过多等问题。为此,必须要加快科技体制、教育人才体制等改革,优化要素投入结构,更多地实现创新驱动。

四是排放结构问题。目前,我国排放结构中废水、废气、废渣、二氧化碳等排放比重偏高。这种不合理的排放结构导致了资源环境的压力比较大。为此,必须加快推进生态文明制度改革,特别是推进自然资源资产产权制度、自然资源用途管制制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度,以及用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度等方面的改革。

五是经济增长动力结构问题。长期以来,我国经济增长过多依赖“三驾马车”来拉动,特别是过度依赖投资来拉动。其实,“三驾马车”只是GDP的三大组成部分,是应对宏观经济波动的需求边短期动力,只是经济增长的结果而非原因,制度变革、结构优化和要素升级(对应着改革、转型、创新)“三大发动机”才是经济发展的根本动力。我们要更多地依靠改革、转型、创新,来提升全要素增长率,培育新的增长点,形成新的增长动力。

六是收入分配结构问题。当前,我国城乡收入差距、行业收入差距、居民贫富差距都比较大,财富过多地集中在少数地区、少数行业和少数人中。因此,有必要加快推进收入分配制度改革、社会福利制度改革、产权制度改革和财税制度改革等,促进收入分配的相对公平,缩小贫富差距。

记者:中央财经领导小组第十一次会议强调,在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革。究竟应该如何认识“供给侧结构性改革”?

李佐军:提出“着力加强供给侧结构性改革”,说明中央在宏观调控政策方面发生了某些重要变化。长期以来,我们主要采取需求管理政策,拉动投资、消费、出口这“三驾马车”来推进经济增长。虽然取得了一些经济增长效果,但也带来了一些副作用和后遗症,以至于我们不得不对这些前期政策进行消化。在“三驾马车”拉动力日渐式微的新形势下,从供给侧入手培育经济发展新动力,就成为不二选择。

需要指出的是,中央强调“着力加强供给侧结构性改革”,并非要把宏观调控从需求侧全面转向供给侧,而是要“在适度扩大总需求的同时”,做好供求平衡。供给和需求是一个硬币的两面,二者缺一不可,而且要对称平衡才能维持经济的平稳健康发展。过去,我们过多强调了需求侧管理,忽略了供给侧结构性改革。今后我们要适当强化供给侧结构性改革,做好二者之间的平衡与协调,而不能从一个极端走向另一个极端。

记者:供给侧结构性改革的着力点应该放在哪里?

李佐军:总的来说,供给侧结构性改革包含五个方面的内容:一是通过改革增加劳动力、资金、土地、资源等生产要素的高效投入;二是通过改革促进技术进步、人力资本提升、知识增长等要素升级;三是通过改革培育企业、创业者、创新型地区或园区、科研院所和高等院校、创新型政府等主体;四是通过改革(如减税、简政放权、放松管制等)激发各主体的积极性和创造性;五是通过改革淘汰落后产业、培育有市场竞争力的新产业和新产品。

供给侧结构性改革,从本质上讲是要处理好政府与市场的关系,要发挥市场在资源配置中的决定性作用,同时更好地发挥政府的作用。过去,我们过多地从需求侧强调政府的宏观调控作用,“有形之手”伸得过长、干预过多。今后,推进供给侧结构性改革,就是要更多地发挥好企业和个人的作用。政府的主要职责是把法律、法规、标准和政策制定好,给企业和市场相对稳定的预期,提高其积极性和创造性。

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