慈善法草案起草和审议过程中的十一大关注

来源:中国网
2016-03-09 18:12:14
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根据第十二届全国人民代表大会第四次会议主席团第一次会议通过的大会日程,慈善法草案将于3月9日提请大会审议。在法律草案起草和审议过程中,十一大方面的问题引发各方的强烈关注,期待经代表委员审议讨论后进一步完善,并经闭幕大会表决通过,最终问世。

第一,关于慈善的范围。

主要是关于“大慈善”和“小慈善”之争。一方观点认为,中国传统的慈善就是扶贫济困,虽然慈善法调整范围不能完全囿于传统的扶贫济困,但也不宜扩展至科技、文化、体育等领域。也就是说,公益和慈善不能划等号,甚至民间公益和慈善也不能划等号。另一方观点则认为,随着经济社会的发展,慈善范围也要与时俱进,传统的扶贫济困已无法涵盖现代慈善的范畴,传统的扶贫济困领域更多的是政府社会救助的范畴,应当强化政府在这方面的职责。而现代慈善主要是民间的,其范围需要随着时代的发展而不断拓展。从草案一审稿和二审稿来看,法律起草者最终采纳了“大慈善”的观点。

第二,关于慈善日的问题。

法律中是否有必要设定一个慈善日,将哪一天作为慈善日,在起草和审议过程中一直存有争议。据介绍,起草者曾主张将每年9月5日作为中华慈善日,因为这一天也是国际慈善日。但有一种观点认为,现在9月份的法定节庆日、纪念日太多,效果不好,建议调整到其他月份。也有全国人大常委会委员提出,现在设定的节庆日、纪念日过多,法律中没有必要规定慈善日。

第三,慈善组织是否都要经过合法登记。

在多次研讨会和论证会中,行政主管部门都倾向于慈善法只规范依法登记的慈善组织,对于未经登记的组织开展慈善活动,可以给予促进和鼓励,但不建议在法律中规范。原来许多慈善组织未登记是因为社会组织登记门槛相对较高,今后可以通过降低门槛等方式,让更多的慈善组织依法登记。但是,多数慈善组织和学者都认为,行政主管部门的观点忽视了当前绝大多数从事慈善活动的组织都未经登记这一现实,慈善法不仅要涉及未经登记的慈善组织,而且要规定比较详细的促进和指导措施。慈善法甚至应当规定多种慈善组织形态,分别设立不同的成立条件,规定不同的权利义务。不过,这一观点也未能体现在草案的一审和二审稿中。

另外,目前,草案对慈善组织的定位仍然不够清晰,慈善组织到底是不是有别于基金会、社会团体、民办非企业单位之外的第四类社会组织形式?如果是,草案中有些规定就是多余的;如果不是,则意味着一个慈善组织要进行两次登记:既要登记为慈善组织,又要登记为基金会、社会团体或社会服务机构,这种“双重登记”模式是否科学,值得进一步探讨。

第四,关于募捐资格的问题。

综合各方提供的消息,在草案起草的前期,行政主管部门曾主张明确设立募捐资格制度,建议对符合一定条件的慈善组织,通过变更组织登记的方式,赋予其募捐资格,不过这一建议遭到了各方反对,地方行政主管部门也认为不可行。后来,起草者曾考虑,所有经过依法登记的慈善组织,都自然获得募捐资格。不过,由于认识不够一致,为稳妥起见,虽然所有依法登记的慈善组织都获得了募捐资格,不过却将募捐资格区分为公开募捐资格和非公开募捐资格,获得公开募捐资格需要具备“依法成立满两年,未受到本法规定的行政处罚”等条件。

第五,网络募捐是否要予以限制。

直接参与起草工作的人士透露,网络募捐问题是起草过程中争议较大的问题。观点主要有两种:一种观点认为,我们已进入“互联网+”的时代,网络是开展募捐的一种最经济快捷的方式,互联网募捐资格要完全放开。另一种观点认为,目前网络募捐鱼龙混杂,严重影响了慈善的公信力,慈善的公信力经不住少数不守规矩的慈善组织“折腾”,因此,建议只有在省级以上民政部门登记的慈善组织甚至只有在民政部登记的慈善组织才能通过互联网募捐。在草案一审稿中体现了后者的观点,在二审稿中,对互联网募捐的管制有所放松。但据了解,各方似乎对此都不满意。审议过程中代表们的主流观点,或许会左右法律最后的内容。

第六,募捐能否进行地域限制。

慈善法(草案)曾规定,慈善组织通过设置募捐箱等方式开展公开募捐,只能在其登记的民政部门行政管理区域内进行,甚至也只能通过当地广播、电视、报刊发布募捐消息。在募捐市场尚待完善的情况下,对募捐作适当限制是必要的,但要求慈善组织只能在其登记的民政部门行政管理区域内进行现场募捐,是否科学,却值得讨论。

第七,“诈捐”是否要规范。

最近几年,每逢发生大的自然灾害,总有一些企业和个人声称要捐款捐物,但是新闻公开报道后,却迟迟不予以落实。为此,草案起草中,一种主流的观点是要对“诈捐”行为给予严惩,并且要明确规定声称捐赠者的履责义务。也有一种观点认为,现实中所谓的“诈捐”原因非常复杂,比如,在当地电视台主办的一场慈善晚会中,一个企业家受到感染,当场宣布捐赠50万元,但事实上,是捐现金还是物品,捐赠什么样的物品,何时履行完捐赠义务,捐给谁等问题都有待企业决策层进一步决定,如果达不成一致,都可能影响捐赠。因此,建议法律中不作太严苛的规定。对于在新闻媒体公开宣称捐赠而拒不履约者,在新闻媒体予以曝光就可以。

第八,是否要明确规定慈善组织的行政管理成本和年度支出标准。

据参加过多次论证的慈善组织代表反映,行政主管部门一直希望在法律中明确慈善组织的行政管理成本和用于慈善目的的年度最低支出标准,并且曾提出了行政管理成本不超过10%、用于慈善目的的年度支出标准不低于5%的设想。但慈善组织对此反对声音较大,认为“一刀切”的标准根本不可行。草案一审稿和二审稿中都采纳了慈善组织的意见。

第九,志愿服务是否在法律中规定。

有的单位提出,慈善的本质就是“有钱的出钱,有力的出力”,志愿服务本质上也属于慈善的范畴,因此,在用较大篇幅规定了“出钱”的内容后,也有必要专章规定志愿服务。但也有人提出,既然国家有意向对志愿服务专门立法,而且,志愿服务和慈善中的“出力”内涵还有较大区别,因此建议对志愿服务只作原则规定。从法律草案一审稿和二审稿的内容看,似乎立法者仍在左右权衡,最后的表决稿如何规定,仍有待观察。

第十,税收优惠如何规定。

许多人提出,当前制约慈善事业发展的一个重要因素就是税收制度不合理。比如,只能向获得税前扣除资格的组织捐赠才能享受税收优惠,但获得税前捐赠扣除资格的慈善组织数量有限;再比如,捐赠货币可以享受税收优惠,但捐赠实物和股票等不仅不能享受,而且还可能要先交税;税前扣除比例过低而且无法结转等等,这都制约了捐赠的积极性。但是,立法者考虑到多种因素,没有在法律草案中明确规定具体的税收优惠措施,只是作了“依法享受税收优惠”之类的原则规定。考虑到税法的完善尚需时日,许多人建议尽量细化税收优惠措施。

第十一,是否需要规定年检制度。

目前,依据相关的行政法规,社会团体、基金会、民办非企业单位都需要接受年度检查,因此行政主管部门建议在慈善法中明确将年检制度写入。但在多场座谈会上,许多慈善组织都提出,目前的年检制度流于形式,没有实质意义。而且地方民政部门也认为,现行的年检制度需要完善,建议改为年报加抽查制度。不过,对于每年报送什么材料,各方依然有不同认识。其实,法律中规定年检制度还是年报制度本身并不重要,关键的是要简化程序,减轻慈善组织的各种负担。(鲁舜)

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