慈善法草案是如何出炉的 为什么要提请大会审议?

来源:中国网
2016-03-09 18:12:14
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根据第十二届全国人民代表大会第四次会议主席团第一次会议通过的大会日程,慈善法草案将于3月9日提请大会审议,如果不出意外,慈善法草案将在3月16日的闭幕大会上表决通过,我国慈善领域的首部支架性法律即将问世。

慈善法是人大主导立法的经典案例

事实上,8年前,慈善法就列入了十一届全国人大常委会立法规划。不过,有心人可能发现,在十一届全国人大常委会立法规划中,慈善法的牵头起草和提请审议单位是国务院。而且,早在2008年底,民政部就将起草的草案(送审稿)报送国务院法制办审查。国务院法制办也在一定范围内征求了相关部门和单位的意见,并且召开了国际研讨会。2009年,全国人大常委会甚至将慈善法列入了年度立法预备项目。

然而,由于在许多重大问题上难以形成共识,在初步征求了相关单位对民政部起草的送审稿的意见后,慈善立法就进入了搁置状态,虽然年年有人大代表提出尽快制定慈善法的议案,学界也在不断呼吁,但在2014年前,慈善立法始终未有实质性进展。

针对慈善立法的现实情况,2013年,在起草十二届全国人大常委会立法规划时,民政部、全国人大内务司法委员会等单位都提出意见,建议将慈善法的提请审议单位改为全国人大内务司法委员会,由全国人大内务司法委员会牵头起草工作,以加快立法进程。在听取各方意见的基础上,中央批准的十二届全国人大常委会立法规划明确,慈善法由全国人大内务司法委员会牵头起草。

据直接参与起草工作的人士讲,2014年2月底,全国人大内务司法委员会召开了慈善法起草领导小组第一次全体会议,正式启动了起草工作。当年5月底,起草工作班子就形成了草案的初稿。此后,起草工作班子一边调研一边修改完善草案的初稿,至当年年底,初稿已基本成熟。2015年初,全国人大内务司法委员会形成了正式的慈善法草案(征求意见稿),开始在一定范围内征求意见,并且召开了慈善组织、专家学者、慈善人士等参加的十几场专题论证会和研讨会,对征求意见稿进行完善。全国人大内务司法委员会还与民政部、国家税务总局等单位就一些争议较大的问题进行了直接沟通协调。在经过十几轮的修改完善后,慈善法草案于去年10月底提请全国人大常委会审议。

我们可以发现,从全国人大启动法律草案的起草工作,到提请全国人大常委会审议,总共只有一年半左右的时间,到表决通过也只有刚好满2年,对于一部创制性法律来说,这一速度可谓“神速”。对于多数法律条文超过100条的创制性法律来说,从起草到表决通过,花费三至五年时间是非常正常的事情。

全国人大内务司法委员会牵头起草工作后立法进程明显加快,实质上也体现了人大主导立法的独特优势。由于人大相对中立,没有自己的部门利益,对部门之间的争议,可以较好地居中协调,提出各方都能接受的方案,对于重大问题,可以直接向中央请示,而不致因部门争议使立法进程阻滞。因此,慈善立法可以说是人大主导立法的一个经典案例。

慈善法提请代表大会审议是否合适

在去年12月份全国人大常委会决定将慈善法提请十二届全国人大四次会议审议时,很多人是感到略有不解的。依据宪法和立法法,全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。虽然对“基本法律”没有进行过权威的解释,但是,此前全国人民代表大会制定和修改的多是刑法、刑事诉讼法、行政处罚法、立法法、选举法、物权法等“分量”比较重的法律,而慈善法在“分量”上似乎比上述法律要轻。因此,慈善法提请全国人大常委会表决似乎更合适。

说实话,民众的这一疑问本质上反映了一个根本问题,就是“基本法律”这个基础性概念的界定问题。这些年,一些看起来应当由全国人民代表大会表决通过的法律案,比如行政许可法、行政诉讼法(修订草案)、民族区域自治法(修订草案)等,是由全国人大常委会表决通过的,这其中的主要原因,一是因为每次全国人民代表大会召开时会期一般都只有十天左右,充分审议法律案在客观上存在一定困难;而根本原因则是“基本法律”没有一个准确的界定,一个法律案是否为“基本法律”,实际上是由全国人大常委会根据法律调整的内容及其重要性来裁量决定的。去年12月,全国人大常委会在充分审议的基础上,决定将慈善法提请全国人民代表大会审议,也说明,慈善法属于全国人大常委会认定的“基本法律”的范畴。

还需提及的是,根据宪法,全国人大常委会有解释宪法和法律的职责,对于何为“基本法律”,解释权属于全国人大常委会。因此,如果全国人大常委会认为慈善法属于“基本法律”,这种认定就是有权威性的。(鲁舜)

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