认真、全面看待中国境外非政府组织立法

来源:中国日报网
2016-04-29 09:46:23
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十二届全国人大常委会第二十次会议4月28日下午表决通过了将自2017年1月1日起施行的《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》。在该法起草过程中,这就是一部备受瞩目、引起热烈讨论的法律。法律通过后,水落石出,人们看到了最终的法律文本。我们终于可以安静地坐下来,仔细地端详这部重要的法律了。简单地赞扬或者抨击都是廉价的,我们需要认真看看这是一部怎样的法律。

一、 这是一部经过长期讨论和慎重考虑产生的法律

境外非政府组织境内活动管理法共七章五十四条,包括总则、登记和备案、活动规范、便利措施、监督管理、法律责任和附则等内容。每一个条款都来之不易。

2014年12月及2015年4月,十二届全国人大常委会先后两次对法律草案进行审议。自该法一审稿出台至今,经过了16个月的时间。全国人大常委会二次审议后将法律草案全文向社会公布征求意见。立法部门还多次召开座谈会并开展调研,包括直接听取在华活动的许多境外非政府组织的意见和建议。

最终的法律文本与一审、二审稿相比有很大的修改。法律名称从原来的“樟外非政府组织管理法”改为了现名,强调了它在适用范围上的有限性。它只适用于中国境内,主要针对的是境外基金会、社会团体、智库机构等组织,而学校、医院、自然科学和工程技术等学术研究机构不在此列。最终稿对境外非政府组织在中国境内设立代表机构的数量、招募人员等都做了更为宽松的规定。

可以说,该法是在广泛听取和充分吸收各方面意见基础上对法律草案进行修改和完善的结果,体现了科学立法、民主立法的精神。

二、 这是一部权利保障和法律制约相平衡的法律

作为一个发展中国家,中国不能不面对如何对待境外非政府组织在华活动这一社会现象。中国经济与社会发展迅速,社会治理有许多新的挑战和机遇。国内外的社会组织在当今的中国,都有活跃的身影,发挥着越来越大的作用和影响。在适应社会发展需求和趋势的过程中,政府管理者、立法者和社会各界都有相对复杂的心态。

中国长期以来是一个大政府、小社会的政治格局。在社会结构不断优化和细化的过程中,社会组织的能动性和补充性越来越强。但是,中国国内社会组织起步晚、经验不足、能力不强是一个普遍的现象;而境外非政府组织资金足、历史长、专业性强、经验丰富,它们进入中国有较强的影响力。

在发挥诸多积极作用的同时,境外非政府组织在政府诉求等方面在中国国内的不适应和矛盾自然也会显现出来,其在本国或者他国的运作方式同样不一定适合中国国内的环境。比如,著名人权法学者曼弗雷德.诺瓦克(Manfred Nowak)曾经列举了世界上22个著名的国际人权非政府组织,其中只有3个总部位于发展中国家。它们中的许多组织是以对抗性和羞辱性的工作方法开展工作的。许多作法对包括中国在内的许多国家来说,是不受欢迎的。

如果面对境外非政府组织的强势进入?中国立法的回答是,平衡权利保障和法律制约。不但不是拒之门外,还要给予服务和便利,从而发挥它们的建设性作用。同时,对于它们的境内活动,要求符合中国法律的要求,而不是可以简单地复制其在他国作法,或者在中国按照它们的价值观和社会主张为所欲为。这是就是这部新法的客观态度。

三、 这是一部法治社会值得期待的法律

在中国制定和出台《境外非政府组织境内活动管理法》的过程中,一直伴随着一些境外非政府组织和媒体的非难和指责。这勿宁说是一种担心,担心中国政府对境外非政府组织的拒绝和排斥。

其实,改革和开放的中国已经越来越成熟地考量和开展现代社会治理问题。在笔者看来,法治、发展和人权是今天中国道路的三个基本维度、基本目标,三者之间是有机结合的关系。中国不会对境外非政府组织的境内活动听之任之,同时不会、也不可能简单地屏蔽和抵制境外非政府组织。平衡的关键就在于法治。法治是非政府组织保障自身权益的根据,也是政府管理和服务的规矩。法治有规范性、确定性和可预见性。这部注重平衡的立法是发挥境外非政府组织在国内活动建设性作用的重要基础。

立法只是第一步,接下来的执法更为关键。实现平衡的立法目标,实现针对境外非政府组织境内活动领域的良法善治,人们拭目以待。

(作者柳华文系中国社会科学院人权研究中心执行主任、研究员)

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