商业利益与生计需要之争
——对美国挑战中国粮食支持政策的分析

来源:中国日报网
2016-09-28 11:29:20
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2016年9月13日,美国就中国对小麦、大米(籼米和粳米)、玉米等农产品采取的相关支持政策提起世贸组织争端解决机制下的磋商请求,指称中国政府对上述农产品实施的国内支持政策与中国加入世贸组织相关承诺不符,并违反《农业协定》等相关世贸组织规则。

美国是世界最大的农产品出口国,农业生产规模大、竞争力强,农业生产主要用于大规模商业出口;而中国是世界最大的农产品进口国,农业生产以小规模、生计型为主,户均农业生产规模仅相当于美国的1/400。可以说,美中两国是当今世界上商业出口型农业和生计支持型农业两种典型模式的具体代表。美国此次在WTO起诉中国农业支持政策,实际上是美国大农场主商业利益与中国小规模农民的生计需要之争。如何评价美国的这一行为?中国作为美国农产品第一大出口国,对小规模农民的补贴是否损害了美国大农场主的商业出口利益?在当前部分大宗农产品过度进口对农业产业造成的影响不断加深的情况下,中国又将如何保障小规模农民的生计安全?

一、从美国大规模农产品出口对中国农业造成的影响看,是美国商业出口利益损害了中国小规模农户的生计。

中国入世后农产品市场高度开放,美对华大量出口对中国小规模农民造成了持续损害。2001年以来美对华农产品出口持续快速增长,出口额由2001年的不足28亿美元直至达到高峰时的288亿美元,每四年翻一番,中国对美农产品贸易逆差近年均在200亿美元左右,自2010年起变为美国最大的农产品出口市场。

近年来,庞大的进口对中国农业的影响越来越深,中国小规模农民受到的损害也越来越大,农民增收受到很大影响,农业生产面临结构调整的巨大压力。美国大豆、棉花等产品出口至中国,2010年以前对中国农业生产的影响主要表现在趋势打压,即挤占了中国产品的市场份额,使国内生产无法在产能允许的范围内随着消费需求的增长而合理增长。2001-2010年,中国大豆消费增长了近150%,棉花消费最高时增长了100%,但大豆产量一直徘徊不前、棉花产量仅增长了12%,与此同时,从美进口大豆增长了3.1倍,棉花增长了15.2倍。2011年以后,美国出口对中国农业的影响则直接表现为对生产的现实打压,即大量进口大豆、棉花直接导致近年中国大豆和棉花播种面积分别下降4600万亩、3200万亩,产量分别下降560万吨、200万吨。按中国户均耕地面积计算,仅此两个产品进口就影响到5000万农民的就业和生计。

中国小规模农民受到美国大规模商业出口的损害,主要原因是中国由规模决定的农业基础竞争力弱,农产品市场高度开放导致进口调控手段严重不足,主要出口国美国对农业的补贴强化了其竞争优势。中国农业在入世过程中做出了重大承诺,取消了数量配额、许可证等所有非关税措施,关税和关税配额制度成为调控农产品贸易的唯一手段。但农产品平均关税水平仅15.2%,只有世界平均水平的1/4;关税形式单一,实施税率与约束税率同一。中国还承诺不享受进口激增时对国内产业进行保护的特殊保障机制(SSG)。食用油籽、棉花、粮食产品、畜产品、乳制品等美国对中国出口的主要产品,进口加权平均关税只有约3.6%。中国目前已经是世界农产品市场最开放的国家。入世以来,中国农产品进口从118亿美元增长至2015年的1169亿美元,增长了近9倍,年均增长17.8%,贸易逆差462亿美元。中国已经成为全球最大的农产品进口国,大豆、油菜籽、大米、高粱、大麦、棉花、食糖和奶粉等产品的进口量居世界首位。美国作为中国第一大农产品进口国,获得了最为丰厚的商业利益。此外,美国长久以来对农业的高额补贴也进一步提高了其出口产品的竞争力,帮助了更多的美国农产品出口到中国市场。

二、从保障粮食安全和小规模农民的现实需要看,在缺乏关税保护和农业产业受到损害的情况下,中国政府不得不加强对农业的支持。

中国农业与美国商业化农场有着本质的不同。这种不同一方面体现在中国农业是小规模家庭农场为主体的农业,户均农地经营规模仅0.66公顷,相当于美国的1/400。即使耕地资源最丰裕的黑龙江省,农村居民家庭户均经营耕地面积也仅3.04公顷,13个粮食主产省的户均经营耕地面积只有0.73公顷。另一方面体现在中国农业属于生计型农业,大部分农民属于生计型农民,其中相当一部分人口生活在贫困线下。农业不仅是农村贫困人口获得生活基本品的重要来源,也是他们就业、创收、脱贫和发展的最现实可行的选择。同时,中国农业在很大程度上承担着替补社会保障的功能,这是以牺牲农业效率和效益为代价的。

中国农业生产最主要的任务是保障粮食安全和数以亿计的小规模农民的生计。近年来,面对进口对农业造成的冲击,在关税保护水平不够的情况下,中国政府不得不加强对农业的支持,但考虑到庞大的农业人口,中国对农业的支持量依然很小。即使按照美国政府声称的2015年中国对三大粮食产品的支持近1000亿美元计算,中国农民人均获得的支持额也只有161美元,这与美国农场获得的支持水平是无法相提并论的。

中国政府为农民生计而采取的一系列措施,既是保障自身粮食安全和农民生计安全的必要之举,也是中国履行承诺、推动联合国千年发展目标实现的必然要求。中国改革开放30多年来,实现了6亿多人口的脱贫,全球贫困人口数量减少成就的90%以上来自中国,被世界银行称之为“迄今人类历史上最快速度的大规模减贫”,为联合国减贫事业做出重大贡献。但按中国标准,中国仍有7000多万贫困人口;按世界银行标准,中国目前仍有2亿以上贫困人口,而这些贫困人口大部分都是地处偏远山区、自然资源匮乏的小农。

三、从贸易增长实际看,中国对农业的支持没有影响美国大规模商业出口。

中国对农业的支持主要是改善农民的生计,是一种生计型支持。同时,中国农业具有多功能性,多功能的实现是以牺牲效率为代价的;农业支持是对农业正外部性的补偿,具有补偿性的特征,这与美国为了确保大农场主的竞争力和商业利益而采取的各项支持政策有本质的区别。

近年来,中国粮食生产取得了发展,但这其中很大一部分原因是很多以前种植大豆、棉花的农民,在进口的持续冲击下不得不改种植小麦、水稻、玉米等作物。从实际市场占有率来看,虽然中国三大谷物产量实现了增长,但自给率出现了下降,如果按照中国传统习惯将大豆也计入粮食,目前中国粮食产品的自给率已经不足87%。这充分说明中国没有过度刺激粮食生产,中国对农业的支持没有妨碍正常的国际贸易。

中国对农业的支持更没有对美国农产品向中国出口造成影响。美国起诉中国2012-2015的支持超过入世承诺,但在此四年间中国从美国进口的农产品累计达到创纪录的1089.7亿美元,比上一个四年的704.4亿美元增加了385.3亿美元,增长了55%。即使2015年出现小幅波动,但依然占中国农产品总进口额的21%,其中高粱、玉米酒糟、大豆等产品从美进口分别占中国进口的83.8%、83.7%和34.8%,棉花和畜产品占10%以上。

四、从贸易增长的可持续角度讲,贸易自由化的推进必须充分考虑发展中国家的粮食安全和小农生计的需要。

从本质上讲,美国此次起诉中国粮食产品补贴问题实际上是贸易自由化理念与发展中国家保障粮食安全实际需要之间的冲突,这与2013年WTO第九届部长会上发达成员与发展中成员在粮食安全公共储备问题上的矛盾如出一辙。目前全球谷物贸易不足总量的15%,全球85%以上的粮食供给是靠国内生产来解决的。发展中国家只有增加对农业和粮食生产的投资,特别是扶持小农生产,增强自身的粮食生产能力,才能形成稳定的粮食供给从而保障粮食安全。这就是发展中国家在WTO谈判中反复强调关乎其作为发展中国家命脉的粮食安全问题“没有谈判空间”的根本原因。

事实上,对于贸易自由化与粮食安全之间的冲突,WTO早已给出了清晰的解释:在推进贸易自由化进程中必须充分考虑粮食安全、不能因商业利益牺牲小农生计安全以及农村发展需要,必须给予发展中成员充分的特殊差别待遇,这是WTO和多哈回合谈判中明确的基本原则;WTO《农业协定》明确提出贸易自由化改革“要考虑非贸易关注,包括粮食安全和保护环境的需要”。

消除贫困、确保粮食安全、保障小农生计既是世界各国的共同目标,更是中国这样一个发展中人口大国面临的艰巨任务。农产品贸易的发展应该有利于这些目标的实现。任何不考虑中国国情和发展需要的贸易自由化是没有道义支撑、没有前途的;不考虑13亿人口的粮食安全和6.2亿农民生计需要的贸易发展是不健康的,不可持续的。

中国人民大学农业与农村发展学院院长 唐忠

 

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