全球资源治理中的中国角色与愿景

作者:茂林 魏际刚 来源:人民论坛网
2016-10-07 10:08:19
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当前全球各种力量和趋势交汇融合,加剧了世界的不确定性。作为全球最大的资源生产国、消费国和贸易国之一,中国应当发挥更大的作用,推动建立更有效的治理体系。

丝路机遇下的中国资源治理背景

中国可以通过全球资源治理的某些具体领域,来确立中国和全球资源治理的新战略愿景。历史经验显示,更多的责任应该由治理体系内更多的权利来配套。中国不断增长的资源需求意味着,其更大程度参与多边治理带来的益处,要高于所付的成本。如果没有中国的参与,现有的机制、规则和机构只能提供部分的解决方案而无法真正应对这个领域的问题。中国发起成立了一个新的多边开发银行,即亚洲基础设施投资银行,目的是推动一项重大的外交和经济战略,打造横跨亚洲大陆、通达欧洲和非洲的海陆商贸通道及基础设施网络。尽管它并不是专门的资源战略,但丝绸之路经济带及其相关的工具,如亚投行、丝绸之路基金和金砖国家开发银行等,将会对资源贸易及资源开发产生重大影响。“一带一路” 倡议可以为中国与沿线国家提供互利共赢的合作机遇,促进世界可持续发展。虽然倡议涉及的范围远超过资源领域,但倡议的实施对于中国及沿线国家应对资源挑战、保护敏感环境、提升技术合作以及发展绿色经济都至关重要。

中国资源利用的新常态

从中长期看,中国经济增长率的变化、发展模式的转变,将给资源利用和可持续性发展带来重大影响,可以避免不必要的能源、资源消费,有利于实现经济增长与污染及其他负面环境影响的“脱钩”。中国的这种“脱钩”速度是全球环境变化的重要影响因素。

中国对海外自然资源的日益依赖使得其在过去十年的贸易网络不断扩大,将中国的发展与资源依赖型的经济体更紧密地联系在一起。这种相互依存的关系正在重塑中国和其他资源出口国以及资源进口国的利益、政治和外交。

中国寻求在资源领域进行投资,与若干关键地区建立和加强了经济和政治伙伴关系。2014年,中国在亚洲和高加索地区的邻国(包括俄罗斯)投资的资源占到资源进口额的22%左右。但与为中国提供三分之二资源进口的五个海外区域相比,其重要性正不断降低。这五个海外区域为:中东和北非(20%)、南美(14%)、大洋洲(13%)、撒哈拉以南的非洲(10%)以及北美(8%)。中国在扩展资源相关贸易和投资时面临的挑战在不同区域有很大区别。

中国在改进资源效率、推进资源价格改革和发展可再生能源方面的成功实践,提高了公信力,这是中国的软实力之一。为增强这一软实力,中国需要在海外实施最佳实践,并确保国内外资源政策的一致性。就能源领域而言,尽管中国经济从2000年至2012年间增长了三倍,但同期能源消耗只增加了180%。中国在可再生能源领域的投资是美国的两倍多,是世界第一大投资国。

在严峻的生态环境形势下,新常态带来了改革的机遇:更低的资源价格使政府有机会取消资源补贴、征收资源税并对环境外部性“计价”,比如实施碳定价。同时,中国政府重申生态文明的理念,为改革定下基调,并确保环境法律法规的施行。中国的新增长模式将降低经济发展的环境成本,逐步减少资源密集型经济活动,加大对利用效率提升、清洁能源和可再生能源的投入,能够使中国迈向价值链高端,经济发展放缓但更具可持续性,从而带来环境收益。

中国资源发展的关键时刻

“十三五”期间,以发展绿色经济和建设生态文明为重要方向,通过结构性改革,为新的发展模式奠定坚实基础。中国已经进入了经济发展的新阶段。中国经济增速放缓是进入新常态的重要特征,同时经济增速放缓也使得一系列重要问题显现出来。增速放缓后的中国将有机会解决包括空气污染、水资源匮乏和土壤退化在内的环境挑战,并转向更为绿色的发展模式。

应建立高效、基于规则的全球市场,在全球资源市场加强合作并进行改革。中国正考虑发起一个关注矿产品市场发展的高层级、非正式论坛。利用中国在矿产品市场上的独特地位,推动各方对话,找到共同的解决方案。例如,论坛参加者可以对一些关键国家的实物交割和期货市场的不同监管方式进行探讨;讨论中国大宗商品交易的发展沿革以及国际经验;探讨不同定价机制。采取实际行动来畅通对话和信息交流,参照国际能源署的《世界能源展望》,对重要问题进行评估。

中国应在政府层面探讨如何与生产国达成互利共赢的安排,避免破坏性的出口限制规定。中国可以提供一揽子投资计划或是技术共享机制,激励生产国不采取出口限制措施;也可以与发达国家和其他新兴经济体一道制定“早期预警”机制,避免资源贸易争端。以长远目光看待国际谈判以寻求综合解决方案,虽然在资源相关问题的谈判上很难取得快速进展,中国也应与其他经济大国一道,在重要的国际论坛上打破谈判僵局,增加谈判动能。

加强全球和区域的能源安全机制。从短期看,中国可以促进金砖国家和国际能源署达成双方都能接受的沟通和响应协议。中国也可以推动达成一个地区性的协定,管理依赖石油和天然气进口的国家的能源安全风险,并与东盟(东盟内部已经达成石油供应协定)一道,支持资源领域更脆弱的国家。这种合作也可以拓展到可再生能源、核能和电力市场安全等领域。中国应通过多种渠道提高能源安全。例如,在金砖国家和上合组织国家之间建立能源交易数据库、能源危机早期预警机制和应急机制。总体而言,中国需要拓展金砖国家和上合组织的多边合作渠道,通过广泛参与,实现多层次的治理。

丝路机遇下创新治理工具,扩大开放和改善投资。中国的对外投资,尤其是“一带一路”倡议被视为中国参与全球资源治理的重要举措,促进中国在海外投资方面的对话和信息交流。中国需要加强环境监测和报告,与丝绸之路沿线的国家及其他合作伙伴一道确立衡量基准,追踪环境变化。在这方面也需要加强信息共享,由中国相关部门和专家学者参与,采取一个更具主动性的策略,定期发布中国海外活动相关信息,及时公开出现的问题及解决过程,加强与非国家主体的对话。中国应该借鉴吸收国际经验,实现海外投资学习曲线的提升。中国可以发挥领导力,建立加强地区和双边投资的机制,为绿色项目提供财政激励。世界银行的多边投资担保机构(MIGA),就是为了解决大规模资源和基础设施投资的政治风险和可持续性问题而设立的,可以考虑结合丝路基金、亚投行和金砖国家银行来创新融资渠道。中国还可以为企业在环境和社会责任方面的成果提供奖励机制。

促进改革与创新,执行资源安全战略。目前,中国政府正致力于推动结构调整,促进可持续的城镇化发展,提升绿色产业发展水平,积极应对气候变化挑战,这些行动对提升国内外的资源安全和可持续性有着重要的作用。在“十三五”规划指导下制定中国参与全球资源治理的新战略,与国内改革重点形成互补。这一新战略应强调企业、非政府组织和城市的作用,因为它们在全球资源治理关键领域的规范制定和决策方面发挥着重要作用。鉴于国内市场的巨大规模,中国可以通过国内立法影响海外市场。在“十三五”规划中,随着资本市场的深入发展和流动性增强,中国可以提高对上市公司上市和报告的要求,推行与国际新标准一致的市场准入监管,把中国的新常态变为机遇窗口。

“十三五”期间,中国应当实施循环经济升级和国际化战略。就节省能耗的数量而言,中国已走在了世界循环经济的前沿,但仍需加强发展循环经济的先进技术能力。从2020-2025年,中国有可能成为循环经济的全球领导者。中短期看,中国应统一循环经济标准,建设循环经济产品的全球市场。

(作者分别为中国社会科学院城市发展与环境研究所执行研究员;国务院发展研究中心研究员、博导)

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