——访国务院发展研究中心社会发展研究部巡视员林家彬（下）
■中国经济时报记者 周雪松
日前，国务院印发《全国国土规划纲要（2016－2030年）》（以下简称《纲要》）。日前，国务院发展研究中心社会发展研究部巡视员林家彬在接受中国经济时报记者专访时，对该《纲要》精神作了进一步解读。
“圈地热”屡禁不止，单靠行政命令不奏效
中国经济时报：《纲要》明确提出“严控新增建设用地，有效管控新城新区和开发区无序扩张”，显然是有的放矢，上述管控对地方土地财政和招商引资会有什么影响？
林家彬：《纲要》的上述提法应当说具有很强的针对性。在过去的三十年左右的时间里，我国出现了多次“圈地热”，其结果导致土地资源利用的低效率。目前我国人均工矿建设用地面积为149平方米，人均农村居民点用地面积为300平方米，远超国家标准上限。因此，今后对于新增建设用地需求，应主要通过存量挖潜来解决，尽量减少新出现的土地用途转换。同时还应认识到，之所以“圈地热”屡禁屡起，其背后有着土地制度、财税体制、政绩考核体系等体制机制因素对于地方政府行为方式的引导作用，这一问题的有效解决有赖于相关体制机制改革的推进，单靠简单的行政命令和行政管控并不能根本奏效。
产业和人口引导更加有效，须多管齐下，形成合力
中国经济时报：当前中国人口主要是从中西部向珠三角、长三角和环渤海区域流入，而非中西部地区，但《纲要》提出今后环渤海区、长三角和珠三角这些地区要严格控制开发强度和新增建设用地供给，但支持长江中游地区、成渝地区等重点开发区域加快产业发展与人口聚集，适度扩大城市容量，适当提高国土开发强度，稳定建设用地供给。这就形成一对矛盾，目前东部人口主要流入地建设用地势必将更加紧张，这是否会加剧环渤海、长三角、珠三角等东部一线城市房价上涨？《纲要》提出前述措施的深意何在？操作实践中会否事与愿违？还需要有哪些配套政策？
林家彬：引导生产要素流动、协调区域发展，是国土规划的一项重要功能。长三角、珠三角、环渤海地区是我国改革开放以来的三个最重要的经济增长极，人口和产业集聚明显，特别是在北上广深等超大城市出现了人口过密的现象，需要采取措施对人口和产业加以疏导。实际上，引导人口流动最根本的动力是就业机会，要引导人口首先必须引导产业。《纲要》的上述提法就是将土地供给作为引导产业布局的一项重要手段。当然，要使对产业和人口的引导更加有效，光靠增加土地的供给是不够的，还要从改善教育、医疗等公共服务、转变政府职能建设服务型政府、改善营商环境等方面多管齐下，形成合力。
进城务工人员在三个方面的权利缺失
中国经济时报：如今，我国广大中西部地区特别是相对落后的山区，出现农村土地大量抛荒，房屋大量闲置，人口大规模涌入东部城市特别是一线城市，但由于户籍政策等原因又造成在流入地落户难，不仅导致大量土地等资源浪费，也带来了留守老人、妇女、儿童问题等社会不和谐的现象。作为长期关注社会问题的专家，您认为应该怎么解决这方面的问题？
林家彬：上述现象反映的实际上是同一个问题，即农民市民化的进程受到阻碍。由于进城务工的农民不能顺利转为市民，造成他们两栖流动、两地分居、两地占地占房。而农民市民化进程受阻的根本原因，是进城务工人员在三个方面的权利缺失。
一是作为城镇居民的权利缺失。进城务工人员虽然在城镇居住半年以上就被统计为城镇人口，但是，在与城乡二元户籍制度相挂钩的一系列制度安排的限制下，他们基本上享受不到参政权、社会保障权、子女受教育权等诸多市民所享有的权利。城市政府在享受大量进城务工人员所带来的经济活力和繁荣的同时，却不必为他们的基本权利保障支付成本。在没有制度强制的条件下，城市政府也很难产生支付这种成本的意愿。
二是作为劳动者的权利缺失。过去，劳动力供大于求，企业经营者形成了尽可能利用事实劳动关系来实现劳动力成本最小化的行为模式，大部分进城务工人员与雇主之间没有建立稳定的劳动关系。因此，进城务工人员在劳动报酬、劳动安全卫生保护、休息、社会保险和福利、接受职业技能培训、提请劳动争议处理等方面都处于不平等的境地，难以主张其正当权利，特别是难以形成稳定的职业发展预期，从而对其在城镇定居形成重要障碍。
三是土地财产权利制度的缺失。由于在现行土地制度之下，农民不能自由处置其名下的宅基地、承包地，在城市落户通常需要无偿放弃宅基地和承包地，而这意味着一大块利益的损失，使许多进城务工人员对落户城市敬而远之。
有效促进农民工市民化亟待多领域制度创新
因此，要有效地促进农民的市民化，就应当从破解进城务工人员在上述三个方面的权利缺失入手。
首先，要以构建稳定的劳动关系推动农民工市民化。农民工市民化的前提是定居城市，定居的前提是有一份稳定的城市工作。但迄今为止，农民工的一个重要特征就是就业不稳定。特别是大量中小企业，与农民工签订正式用工合同的比例很低。大量报酬低廉、“招之即来挥之即去”的农民工的存在，构成了不稳定的劳动关系，即使企业缺乏提升员工知识和技能水平的动机，也使农民工更加看不到职业发展的前景，选择离开所在企业时更加义无反顾，如此形成一个恶性循环。在当前劳动力供求关系已发生重大转变、地区性和季节性招工难已经成为常态的大背景下，促进企业构建稳定的劳动关系一举多得，不仅有利于农民工在城市定居从而实现市民化，也有利于企业员工素质的提升从而增强企业在更高层次上的竞争力，还有利于劳动者工资水平的提高从而改善收入分配状况。
其次，需要农村土地产权制度的配套改革。农民的宅基地、承包地的土地财产权利的缺失，构成了阻碍农民工在城市定居的一个重要拖拽。其结果造成这部分人在城市和农村的两栖占地以及大量农村土地的闲置，加剧了土地资源的紧张状况。应对农村土地产权制度实施改革，形成产权清晰、权利平等、成果共享的城乡一体化新格局。通过对农村承包地、宅基地、山地、草场等资源的确权、登记和颁证，赋予农民土地以完整的、有法律保障的使用权、收益权和转让权。
“路径依赖”是制度经济学中的一个重要概念，指的是制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自强化。农民工这一现象的出现，就是在城乡二元户籍管理制度基础之上，劳动用工制度、社会保障制度、土地产权制度等多项制度与其相互依存、共生发展的结果。因此，农民工市民化是一项涉及到国家多项基本制度的、复杂的系统工程，不能依靠某项政策的单兵突进，不可能一蹴而就，必须进行多领域统筹推进的、大胆细致的制度创新，循序渐进，在统筹考虑必要与可能的前提下分阶段推进。
