最初的人民政协，有代表制人民政协和委员会制人民政协两种组织形式。中国人民政治协商会议第一届全体会议，是代表制人民政协。1948年4月30日，中共中央发布了“五一口号”，发起召开政治协商会议的号召，讨论实现召集人民代表大会、成立民主联合政府的目标。
在新的政治协商会议筹备过程中，代表们发现，无论怎么协商，也拿不出一个短时间内召开人民代表大会的办法，原因是中国地域辽阔，政治经济发展不平衡，人民解放战争又不是短时期内可以结束的。例如1949年10月1日，开国大典举行的时候，连重庆那样的大城市还没有解放。在这种状况下，要想召开人民代表大会，合法建国，不是一件容易的事情。
此时，中共中央决定把原来由各民主党派和社会贤达等精英人士参加的新政治协商会议，发展成由工人、农民、城市小资产阶级、民族资产阶级、解放区的代表、国统区的代表、中国人民解放军的代表、归国华侨的代表、还有旧政权反水过来的代表参加的代表会议，这些人实际上代表了全国各阶级、各民族、各党派，政治代表性就相当于全国人民代表大会。毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全体会议开幕式上庄严地说，我们的会议包括六百多位代表，代表着全中国所有的民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族和国外华侨。也就是说，这个会议是全国人民大团结的会议，代行全国人民代表大会的职能，完成建国任务。
人民政协第一界全体会议，选举产生了两个委员会：一个是中央人民政府委员会，主席是毛泽东同志。此后，政协第一届全体会议就按照《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》将国家权力授予了中央人民政府委员会行使。名义上国家权力还在政协第一届全体会议手中，但实际上，以毛泽东为主席的中央人民政府委员会是行使国家最高权力的机关。另一个委员会是中国人民政治协商会议第一届全国委员会，主席也是毛泽东同志。按照政协组织法的规定，这个委员会从一开始就不是代行人大职权的权力机关，而是与政府协议事情的机构。可见，政协曾代行过人大职权，但代行国家最高权力的不是委员会制的政协，而是代表制的政协第一届全体会议，所以《中国人民政治协商会议组织法》《中国人民政治协商会议共同纲领》《中央人民政府组织法》等都是人民政协第一届全体会议审议通过的。
1954年，我国召开了第一届全国人民代表大会，正式的全国最高权力机关诞生了，曾经代行人大职权的政协第一届全体会议自然就没有存在的必要了。但委员会制的人民政协还要不要继续存在，毛泽东同志决定，政协还是要的，人大尽管代表性很强，但政协仍然有保留的必要。从此委员会制的人民政协就一直延续下来。
保留下来的政协，做了很大的组织结构改造，政协第一届全体会议的代表被分流了，相当多的人成了第一届全国人民代表大会的代表，另外一部分人则留在了政协，变成政协第二届全国委员会的委员。
（北京联合大学北京政治文明建设研究基地研究员赵连稳）
