党的十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”的国家总体战略布局之中，并要求将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。十三届全国人大通过《中华人民共和国宪法修正案》，将生态文明历史性地写入《宪法》，又从国之根本大法的高度对建设生态文明提出了要求。很明显，建设生态文明已经远远超出单纯的环境保护的范畴，而成为一个综合的系统工程，不仅需要用绿色发展、可持续发展的理念来实现经济从高速增长到高质量、可持续发展的转变，还要求进行相应机构建设，落实相关的制度、机构和职能安排。以此为背景组建自然资源部和生态环境部既是生态文明建设的客观要求，也为生态文明建设提供了重要的机构保障。
自然资源部和生态环境部的设立是我国政府环保机构的第四次调整。我国首次将“环保” 列入政府机构名录是在1982年。在当年的政府机构改革中，我国新成立城乡建设环境保护部，并在其下设立环境保护局。随着社会对政府环保职能需求的增加，1988年，环境保护局从城乡建设环境保护部中独立出来，成为国务院直属管理的副部级机构。1998年，国家环保局升级为国家环保总局。 2008年，国务院在其组成部门中正式增加环境保护部，作为国务院直属的正部级机构。此次组建自然资源部和生态环境部，而不再保留环境保护部是政府机构设置的进一步完善、权责进一步明确的表现。
目前我国政府涉及资源和环境的职能主要分为三大块：污染防治、资源保护、综合调控治理。按照原来的机构设置，资源保护职能按资源门类分散在发改委、国土、水利、农业、林业等部门。这种分散式管理的模式既不符合自然资源系统的完整性，也存在多头执法、效率低下等问题。在污染防治领域，由于环保机构成立时间较晚，原先的管理职能分散在发改委、林业、农业等部门。即使在环保部成立后，原部门的环保职能加上解决新问题的各种行政授权，使得“以部为单位”甚至“以司为单位”的决策模式广泛存在，环境政策存在分散、重复、甚至冲突的局面。
此次政府机构改革将从根本上改变这一局面。 组建自然资源部，将过去分散在发改委、住建部、水利部、农业部、国家林业局等部门的自然资源的调查和确权登记整合，统一行使用途管制和生态修复的职责，有利于对山水林田湖进行整体保护、系统修复和综合治理。组建生态环境部，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全。这样的机构设置，一方面有效解决了政府职能分散、碎片化的问题，有利于克服理论上有人管，实践中无人负责的尴尬局面，从总体上提升政府工作的行政效率和水平，另一方面也实现了管理权和执法权的有效分离：自然资源部统一行使全民所有自然资源资产管理者的职责，而生态环境部统一行使生态环境监测和执法职能，这就明确了两者的分工，对于进一步推动生态文明建设具有重要意义。
组建自然资源部和生态环境部有利于革除阻碍我国生态环境保护的体制、机制痼疾，为中国社会主义生态文明建设奠定不可或缺的制度支撑和机构保障。但是，我们也应该意识到，政府机构改革并不是一劳永逸之举，建设美丽中国，还需要不断对政府机构进行完善，这可以从三个方面着手：第一、此次机构改革组建自然资源部和生态环境部，明确了管理和执法两项职能，未来可以考虑组建专门机构行使生态环境质量评估审计职能，从而形成生态文明建设 “三位一体”的机构设置。第二、一些资源、生态、环境问题存在很强的跨区域特征，单个地方政府基于自身的发展战略，无法解决跨界生态环境治理的问题，这就导致跨界污染问题日益严重，生态环境越来越脆弱。继中央机构改革之后，下一步可以考虑组建专门的跨行政区域和流域的统筹机构、管理机构、审计机构和统一信息平台，协调不同区域以及中央和地方在资源管理和生态环境保护方面的关系，建立新的跨区域治理模式。第三、进一步拓宽公众参与的渠道，为落实政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的多元共建生态文明建立有效机制，这是实现美丽中国的客观要求，同时是我国生态环境治理现代化的重要标志，符合历史发展的规律和人民美好生活的愿望。
（作者何韵系湖南大学法学院助理教授）
