需指出的是，中国常用的“土地流转”并非严格的法律用语，它同时包含了土地转让、改变用途两重法律含义。此外，土地一律公有（集体所有和国有）是中国的基本制度。在此前提下，只允许集体土地经由征收变为国有，而任何具体的用地方都只能转让、取得土地使用权。
还要指出的是，在不改变农业用途的前提下，土地流转转让为法律所允许和鼓励。而关键问题在于：集体土地转用于本集体外的建设用途的，必须由政府征收为国有，再划拨或有偿出让给用地方；同时，还存在着农用地转用审批和耕地总量控制（即18亿亩耕地红线）以及相配套的建设用地指标配额控制。可见，尽管市场化改革已30多年，但土地流转却仍是高度的政府计划控制。
上述制度构成了中国土地制度最为关键和核心制度。如不进行根本性改变，土地市场化改革以及缩小征地范围等改革目标，都将成为空话。
十二五规划有关土地使用权流转的内容，主要见于第八章“完善农村发展体制机制”部分，基本上是对之前的十七届三中全会决议相关部分的简化与重述。
直到十八届四中全会决定，土地流转制度改革才有一些实质进展。首先，《决定》把土地制度改革纳入“加快完善现代市场体系”部分中，本身即具有方向性的进步意义。因为作为基础性生产要素的土地，其流转的市场化自然是完善市场体系的重中之重。
十七届三中全会决定对于集体建设用地流转进行了极为严格、谨慎的限定，而十八届三中全会决定则直奔主题，摒除了“逐步”、“必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式”等不厌其烦的限定条件。
更重要的是，十七届三中全会限定可以入市的只能是“城镇建设用地范围外”的集体建设用地。这意味着，但凡纳入城镇范围内的建设用地仍要沿袭先一律国有再转让的老套路；然而城镇范围外的建设用地数量几乎可忽略不计。这就注定了集体土地入市的宣示并无多大实际意义。而18届三中全会决定则取消了这一要求，这本身就值得大书特书。
不过，十八届三中全会的上述方针，只是原则性的方向，需要配套措施跟进。其中最为迫切是相关法律条款的修改。这其中首先涉及的是宪法第10条“城市土地属于国家所有”。因为它意味着：但凡城市发展需使用集体土地的，必须先征收为国有后再行配置。从而集体土地进入建设用地市场必然是违宪的。其次《土地管理法》关于建设用地只能使用国有土地的规定，不仅是对宪法的僭越，也更是集体土地入市的根本法律障碍。但迄今为止，上述两点法律规定并无变动的动向。
而且，十八届三中全会将集体土地入市的范围限定于“集体经营性建设用地”。而其实，只要被土地规划划定为建设用地的集体土地，都应当允许入市。而将入市的集体建设用地进一步限定于集体经营性建设用地则既不合理、也无必要，而且监管成本很高。
此后至今，最值得一提的是改革是，今年2月全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整有关法律规定的决定》，允许在试点区域内集体经营性建设用地入市。
不过，相比十八届三中全会决定这不仅并无新意，可能还更为谨慎：第一，只允许存量集体经营性建设用地使用权才能入市；第二，只允许进城落户农民在本集体内部自愿有偿退出或转让宅基地。
为何本无需讨论土地市场化改革，如此裹步难进？在我看来，其主要障碍可归纳为：在观念层面上，传统农本思维、迷信政府控制优于市场配置的思维仍然牢固，在制度层面上对行政控制而非法律控制模式、土地财政而非税收财政的路径依赖。
可见，土地流转问题上仍亟待观念的革新或曰思想解放，并有赖国家治理模式的“转型升级”。由此也可预见，土地流转市场化改革虽极为必要，但过程却必然相当漫长、艰难。（杨俊锋 中国人民公安大学法律系教师）
