“十三五”规划是我国全面建成小康目标的行动纲领和路线图

来源:中国日报网
2016-04-03 14:33:43
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党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》以下简称《建议》,提出了全面建成小康社会决胜阶段的指导思想、主要目标、重点任务、重大举措,描绘了未来五年发展的宏伟蓝图,是实现"两个一百年"奋斗目标第一个百年目标、全面建成小康社会的纲领性文件。其中牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念是《建议》的精髓和主线,是"十三五"乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现,也是改革开放30多年来我国发展经验的深刻总结,集中反映了我们党对我国经济社会发展规律认识的深化,是我国发展理论的又一次重大创新,是关系我国发展全局的一场深刻变革。

一、习近平总书记勾勒"十三五"规划的蓝图

2015年"两会"以来,习近平总书记多次就"十三五"规划编制展开不同主题的调研并作出指导部署,对当前中国经济社会发展形势做出四个方面的研判,为我们勾勒出"十三五"经济社会发展的蓝图:一是"坚持变中求新、变中求进、变中突破",改革是推动经济社会持续健康发展的根本动力。2015年5月,习近平总书记在华东7省市党委主要负责同志座谈会时指出,要围绕破解经济社会发展突出问题的体制机制障碍,全面深化改革,增强改革意识,提高改革行动能力。同年7月,习近平总书记就振兴东北等地区老工业基地、谋划好"十三五"时期经济社会发展进行调研考察时再次强调,"适应和把握我国经济发展进入新常态的趋势性特征,保持战略定力,增强发展自信,坚持变中求新、变中求进,正是我国全面深化改革的攻坚克难时期。"要立足于"十三五"时期,放眼中长期经济社会发展,在关系到国家前途、民族命运的关键阶段上,冲破利益固化的藩篱,克服既得利益的强大阻力和障碍,把"硬骨头"啃下来,从而在制度变革的探索中获得解放生产力;二是 "适应新常态、把握新常态、引领新常态",深入研究保持经济增长的举措和办法。2015年5月,习近平总书记在华东7省市党委主要负责同志座谈会时指出,"要深入研究保持经济增长的举措和办法,着力解决制约经济社会持续健康发展的重大问题。"要围绕转变经济发展方式,坚持以提高经济发展质量和效益为中心,促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变,由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变,由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。2015年6月,习近平总书记在贵州省调研考察时再次强调,"当前,我国经济发展呈现速度变化、结构优化、动力转换三大特点。适应新常态、把握新常态、引领新常态,是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。"新常态意味着结构的调整与提升已成为当前经济发展的重中之重。习近平总书记在浙江省调研时指出,我国经济发展已经进入新常态,如何适应和引领新常态,我们的认识和实践刚刚起步,有的方面还没有破题,需要广泛探索。从这个意义上说,我国经济发展"三期叠加"即增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期政策消化期,还可加上一期,即新的政策探索期;三是"协调发展、绿色发展既是理念又是举措",以发展理念转变引领发展方式转变。如何推动发展方式转变,习近平总书记在华东7省市党委主要负责同志座谈会上指出,"协调发展、绿色发展既是理念又是举措,务必政策到位、落实到位。"要采取有力措施促进区域协调发展、城乡协调发展,加快欠发达地区发展,积极推进城乡发展一体化和城乡基本公共服务均等化。要科学布局生产空间、生活空间、生态空间,扎实推进生态环境保护,让良好生态环境成为人民生活质量的增长点,成为展现我国良好形象的发力点;四是"实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益",以保障和改善民生为出发点和落脚点。在华东7省市党委主要负责同志座谈会上,习近平总书记指出,要采取超常举措,拿出过硬办法,按照精准扶贫、精准脱贫要求,用一套政策组合拳,确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。习近平总书记在7月20日中共中央政治局会议上提出,研究制定"十三五"规划,要坚持"六个必须"。而其中"第一个必须"就是,"实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的,必须把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。

二、《建议》是"国家智库"和"外脑"的结晶

十八届五中全会通过的《建议》,除了有54位不同领域专家组成的"十三五"国家发展规划专家委员会组成的"国家队",他们立足自身专业优势,以多年研究积淀为基础,为《建议》起草提供智力支持外,还有在中央坚持开放民主编制规划的精神指导下,拥有更多的国内外智库声音:一是党和政府集思广益,科学民主决策。中国特色新型智库,是党和政府科学民主依法决策的重要支撑。为了集思广益制定"十三五"规划,中央委托42家单位完成了31项"十三五"规划重大课题研究,形成了117份专题研究报告。这42家单位涵盖国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国科学院、中国行政体制改革研究会、北京大学国家发展研究院、重庆市智库发展研究会、中国(海南)改革发展研究院等各类智库,足见中央对"智囊"、"外脑"的高度重视。 "十三五"规划前期研究工作中,作为规划起草牵头部门,国家发展改革委先后召开四次专家座谈会,邀集吴晓灵等31位专家,对"十三五"规划相关问题提出意见建议。《建议》起草过程中、形成文稿后、报送国务院前,都多次通过座谈会、专家论证会、咨询会等方式征求专家委员会成员意见。除智库外,建议稿还广泛听取了地方、社会研究力量和离退休老干部等的意见,最终实际征求意见3176人,收到意见建议2588条,过滤重复意见和建议后总计2292条。这些饱含热诚与智慧的声音,为中国走好下一个五年发展道路提供了宝贵参考;二是智库资政建言,贡献智慧力量。五年规划,是中国发展奇迹背后的"秘密武器"。重任在肩,承担"十三五"规划重大课题研究的智库专家及其团队将此视为第一要务,精益求精、保质保量完成任务。如经济学家林毅夫牵头的"十三五"经济转型升级动力机制和制度环境研究项目、中国行政体制改革研究会会长魏礼群承担的"十三五"统筹推进行政体制改革的思路和措施研究项目、中国(海南),改革发展研究院院长迟福林负责的"十三五"经济体制改革的目标与任务项目、中国科学院可持续发展战略研究组名誉组长牛文元承担的中财办有关绿色发展战略研究课题和清华大学公共管理学院院长薛澜牵头的"十三五"期间行政体制改革思路研究项目等,他们均拿出了扎实厚重的研究成果。中国社科院受托对国家经济和生态文明建设领域进行独立第三方评估:对该领域现有政策方案进行全面评估,并提出修改建议;根据中央提出的方向,代中央部门起草方案。不仅高质量地完成中央交办的"规定动作",各家智库还积极实施"自选动作",为"十三五"规划制定提供一手数据和科学分析。中国国际经济交流中心集中优势力量,深研"十三五"时期的改革发展问题,取得了30多项成果。理事长、原国务院副总理曾培炎亲自挂帅,主持完成了转变经济发展方式的体制机制改革研究,中心咨询委员会主任王春正还担任了"十三五"国家发展规划专家委员会主席。国研中心的研究人员跑遍大半个中国,远赴一线、深入基层,形成专题研究十九项、背景研究十六项,从'十二五'规划实施情况评估到推动制造业转型升级,从'十三五'时期促进区域协调发展的思路和政策到财税体制改革研究,从改善民生和收入分配到生态文明与绿色发展,研究成果几乎涵盖了经济社会发展的方方面面。中国政法大学副校长马怀德作为"十三五"国家发展规划专家委员会成员中唯一一位法学专家,他主动向相关部门提交了《关于"十三五"规划期间推进法治政府建设的若干建议》。"绿色金融"是"十三五"规划建议稿中颇受关注的"热词"。中国人民大学重阳金融研究院对此早有关注,一边组建专家团队开展调研,一边就此主题组织了大量讲座、论坛,致力于推动社会各界对"绿色金融"的了解与认可;三是《规划》《建议》"落地生根",理清思路促进落实。促进"十三五"规划的制定与落实,是《建议》的旨归所在。此次《建议》最大的亮点之一,是首次将生态文明建设在五年规划中单列为一章,关于"绿色发展"部分所占篇幅也是历次规划建议中最长的,提出"实现绿色发展,要做到建设绿色自然,减少生态赤字、提升绿色质量;发展绿色经济,低碳、循环发展,建设环境友好型社会;共创绿色社会,实现公共服务均等化、城乡发展一体化;培养绿色心灵,让真善美成为人民的行为准则。"有良策,更需善政。"十三五"时期,正处于世界经济增长格局、国际分工、全球投资贸易规划、能源资源版图、地缘政治环境等发生深刻变化的背景之下。中国人民大学国际能源战略研究中心主任许勤华由此提出了关于中国国际能源战略的深度思考:"在能源对外投资的过程中,应该多用'双边'加'多边'的思维,改变以往单一的能源投资模式,推动我国能源设备和产能持续出口,由单纯的'获取资源'转型升级为'创造市场''利用市场'。"就企业反映较为强烈的"红顶"中介问题,中国行政体制改革研究会秘书长王满传提出:"国家必须对审批行为作出统一标准,提高基层监管能力,加强权力治理。"北京大学国家发展研究院教授李玲对《建议》中教育、医疗等社会民生内容十分关注,提出"'三医联动'问题,从2009年医改伊始就被提上议事日程,至今效果仍不尽如人意,需要协调多个部门进行处理。"

三、"十三五",中国仍然处于大有作为的战略机遇期

通过对《建议》的解读,我们可以勾勒出中国经济发展的总体思路,制定规划时在质量导向、民生导向和问题导向中蕴含着发展理念的深刻转变,更为重要的是可以科学研判,中国仍然处于可以大有作为的战略机遇期:一是全面小康的内涵在质量导向上,着重体现"五个扩展"。全面建成小康社会实际上有两个大前提:"五位一体"和"四个全面"。按照党中央和国务院"五位一体"和"四个全面"战略布局的要求,这次《建议》又提出了五个方面的目标要求,分别是经济保持中高速增长、人民生活水平和质量普遍提高、国民素质和社会文明程度显著提高、生态环境质量总体改善和各方面制度更加成熟更加定型。可以看出,经济保持中高速增长的目标,不仅要实现国内生产总值和城乡居民收入翻番的既定目标,而且还必须建立在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上,充分体现新常态下必须更加注重经济增长的质量和效益。从GDP的总量来看,中国经济体量占全球13%,美国大概占22%,加起来是35%。从每年的经济增量看,中国占全球经济增量的30%多,美国还是占22%。中美两大经济体的经济增速广受关注。比较乐观的看法认为中国经济的潜在增长率今后还可以达到或接近8%,中国经济长期向好的基本面没有改变,为此中国确定了在'十三五'期间依然要保持中高速增长的目标;二是提高户籍人口城镇化,在民生导向上率要"三个挂钩"。城镇化一直是中国面临的一个重大的、现实的课题,其中提高户籍人口城镇化率是新型城镇化的核心目标。全面建成小康社会的重要特点是贴近百姓,把增进人民的福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点,《建议》提出了户籍人口城镇化率加快提高、公共服务体系更加健全、基本公共服务均等化水平稳步提高、公共文化服务体系基本建成等目标要求。城镇化作为稳增长、调结构的一个黄金结合点,其中最重要的问题是人的城镇化。2014年我国城镇常住人口7.49亿,城镇化率54.77%,这其中包括了在城镇居住6个月以上的2.5亿左右农民工以及随这些农民工迁徙的家属。如果扣除这2.5亿常住人口,我国城镇户籍人口实际上只有5亿左右,占总人口的比例是36.3%,这个数字也就是户籍人口的城镇化率。按照《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,到2020年常住人口城镇化率达到60%,户籍人口城镇化率达到45%。这就需要每年城镇化率提高一个多百分点,大概涉及1000多万人。未来国家将采取两个重点措施:首先是拓宽入户通道,让有意愿、有能力的农业转移人口在城镇落户。2014年国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,目前已有25个省(含自治区、直辖市)出台了户籍制度改革方案。农业转移人口有了城镇户籍之后,享受城镇的公共服务,最核心的有"五件事"--就业、住房、医疗、社保和教育,有了这五个方面的公共服务,农业转移人口就可以在城市生活无后顾之忧。其次是加快"三挂钩"机制,调动城市政府吸纳农业转移人口落户的积极性。"三挂钩"就是财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用新增指标与农业转移人口落户数挂钩、中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩。除此外,城镇化还有一个重要的任务,就是要带动新农村的建设,进一步改善农村的生产生活条件;三是破解结构性难题,突出问题导向将更重"三个协调"。当前,我国在协调发展方面存在三方面突出的问题:城乡二元结构和城市内部二元结构的矛盾依然比较突出、区域发展不平衡(东中西部、东北区域间不平衡)和社会文明程度及国民素质与经济社会发展的水平还不匹配。所以"十三五"期间要更重视"三个协调",推动区域协同、城乡一体协同、物质文明和精神文明协调发展。在协调发展中拓宽发展的空间,在加强薄弱领域中增强发展的后劲。这其中,从缩小收入差距到贫困人口脱贫目标,从减少污染物排放到完善社会保障体制,是当前全面建成小康社会的难点和短板问题。针对全国7017万贫困人口的最大短板难题,国家正在研究通过精准扶贫、精准脱贫,使贫困人口同步进入小康社会。采取的主要措施:一是加大精准扶贫力度。通过发展生产脱贫一批,初步匡算有3000万人;二是易地搬迁脱贫一批,大体有1000万人;三是转移就业一批,通过提高贫困人口的教育程度为他们找到工作岗位,涉及1000万人左右;四是需要用社会保障的办法兜底将近2000万人。我们有理由相信随着上述措施的落实,到2020年我国一定能够实现7017万的贫困人口脱贫,摘掉近600个贫困县的帽子。

中国的五年规划是推动国家经济社会发展的重要手段,可以"集中力量办大事"。通过加强对基础设施投资、人力资本投资和产业引导等措施促进经济更快增长,这恰恰消除了市场条件下的增长瓶颈。笔者长期在政府发改委部门工作,先后主持了三个五年政府单项部门的规划编制工作,曾被评为上海市妇女、儿童发展"十一五"规划先进个人,对五年规划编制工作有很深的情结,深感五年规划的目标一旦通过,就将转化为国家意志,需要集中各方资源、动员各方力量,各部门各领域综合发挥作用,实现资源的整合,从而形成一种强大的合力,使各部门、各领域共同促成目标的达成。同时,五年规划的制定也是一个国家与社会的信息沟通过程,社会各领域可以根据规划的有关要求广泛参与到国民经济和社会发展中来。美国纽约大学教授李淯就认为美国应该学习中国制定规划,让企业高管们参加到中长期规划中来,而不是深受混乱的政策信号之苦。毫不夸张地说,中国经济奇迹之路就是以一连串的五年计划或规划为基石而铺就的。伟大的中国梦,一开始是写在十几亿人民的心头上,随后写在一份份的五年规划纲要上,最后就写到广袤壮阔的中国大地上,写入千家万户的日常生活里。国家新的五年蓝图已经绘就,需要全国人民通过集体智慧、集体奋斗,有目标、有计划、有步骤去实现这一宏伟蓝图。

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