党的十九大报告强调，开放带来进步，封闭必然落后。中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。纵观改革开放40年的历程，作为国民经济重要组成部分的制造业秉承开放发展的理念，坚持引进来和走出去并重，成为中国对外开放的重要窗口和合作共赢的重要领域。中国制造业全面开放的格局已经形成并不断深化。
一
改革开放以来，中国发生了巨大变化，成为世界制造业生产和出口大国、制造业领域利用外资大国和境外投资大国，逐步融入国际产业分工体系，对全球经济增长作出了重要贡献。综合分析来看，我们认为，改革开放以来，我国制造业利用外资政策演变大致可分为4个阶段。
第一阶段为探索实验期（1979年至1990年）。这一时期，对外商实行的是超国民待遇，先后颁布了《中外合资经营企业法》《涉外经济合同法》《外资企业法》《中外合作经营企业法》等法规，标志着我国利用外资制度初步形成。我国先后设立深圳等经济特区，开放包括上海、天津等东部沿海城市，并相继成立了经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区。
第二阶段为政策规范期（1992年至1999年）。1995年我国颁布《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，后又于1997年经修改后颁布《外商投资产业指导目录》，以“正面清单”+“负面清单”的形式对外公示鼓励、允许、限制与禁止外商投资的具体产业目录。《外商投资产业指导目录》的公开颁布，使我国外商投资市场准入的透明度和可操作性大大提高，对于提高外商投资预期以及促进我国制造业转型升级具有积极作用。
第三阶段为与国际接轨期（2000年至2012年）。2001年我国加入世界贸易组织，为符合WTO的国际标准和要求，我国相继修改了相关法律法规，并对《外商投资产业指导目录》进行多次修订，通过不断的政策修订，对外商投资逐渐实施准入后国民待遇政策，对外商投资的管理越来越与国际接轨。
第四阶段为高水平开放期（2013年至今）。这一阶段开始实施准入前国民待遇加负面清单管理制度。2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌成立，之后自贸区政策开始在全国推广，对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。随着多个自由贸易区的成立和发展，一系列高水平的外资管理办法和改革措施陆续出台，持续推进我国经济高水平开放发展。
二
前不久，国家发展改革委、商务部发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》实施。这是按照党中央、国务院要求进一步加快制造业开放的重要举措，体现了我国主动全面放开制造业的思路。
全国外商投资准入负面清单的概念在《外商投资产业指导目录（2017年修订）》中引入，其将原有的外商投资限制类和禁止类部分统一纳入到“外商投资准入特别管理措施”部分，即“负面清单”的部分在内容上依然包括“限制类”和“禁止类”两方面的内容。负面清单体现了“法无禁止即可为”的管理思路，有利于实现国内投资环境更加透明的要求。《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》是《外商投资产业指导目录》发布以来首次单独出台外商投资准入负面清单，且不再分为“限制类”和“禁止类”两部分，简化了负面清单的结构，方便了外商投资和政府管理。
从《外商投资产业指导目录》的修订历程中，也反映出我国制造业领域持续扩大开放，加大力度减少对外商投资限制的工作思路。《外商投资产业指导目录》首次发布是在1995年，到2018年共发布了8次。在这一期间内，制造业领域限制类项目和禁止类项目都在不断减少，至2018年，合并后的负面清单中制造业领域仅包括6项，且一些条目还给出了下一步开放的时间表和路线图。截至目前，我国在制造业领域没有放开时间安排的限制仅为几项，基本实现了“全面放开一般制造业”。
三
制造业是全球产业分工合作的主要领域，无论是传统制造业，还是高新技术制造业，都要在开放环境中实现全球价值链的最大化。当前和今后一个时期，推动我国制造业更高水平开放，应做好以下几方面的工作：
一是要落实好扩大开放新政策，建立公平竞争的营商环境。根据新发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，各地政府应加快清除陈规，不断优化营商环境，做好进一步扩大开放工作。大力推进“一网通办”政务服务，基本实现政府部门各类审批信息共享共用。加大保护知识产权的力度，为先进技术的引进创造良好的条件。
二是要加快适应新的开放环境，不断提高本土企业竞争力。船舶、汽车、航空等行业要加快提升产业竞争力，适应扩大开放环境。
三是要提高引进外资积极性，促进制造业转型升级。要大力加强对节能环保、生物医药、航空航天、海洋工程装备、智能制造装备等先进制造业和战略性新兴产业外资的引入力度。整合政府、企业、金融、中介服务机构等信息资源，建立跨部门信息共享机制，搭建外资数据平台，为企业提供全方位精准信息支持与服务。（作者单位：赛迪智库规划所新兴产业研究室孙虎、陆平）
