中国正在全面深化改革，旨在促进国家治理体系和治理能力现代化。在这一目标定位中，财政是国家治理的基础和重要支柱。建立现代税收制度，是其中应有之义。现代国家离不开税收，但税制结构选择是个非常重要的问题。“社会主义税收取之于民，用之于民”说的是税收的总体来源与用途。一个国家的税收来自多个税种。这些税种的分布以及各个税种所提供的税收收入规模，对于经济效率的改善和社会公平正义目标的实现，都有着重要意义。发达国家税收收入多来自直接税，而发展中国家多从间接税取得收入。近年来，随着增值税的流行，越来越多的发达国家增值税收入的比重也在上升当中。
建立现代税收制度，在立足国情的同时，也要将发达国家的税制结构作为参考。与发达国家相比，中国的直接税比重较低，个人所得税、企业所得税、房产税等占税收收入的30%左右。全面深化改革方案已将提高直接税收入比重作为目标之一。间接税内部结构也需要优化。营业税和增值税都是间接税。规范的增值税可以减少重复征税，这是增值税诞生60多年来之所以能风靡全球的重要原因。世界上大国除了美国之外，均实行增值税。美国不征收增值税，在很大程度上是国内政治因素所致，而不是增值税本身的原因所致。间接税制的变革要求将营业税改为增值税，以更好地发挥增值税的中性作用，促进经济效率的改善。
理想的增值税只对增值额进行课税，不影响社会分工，有助于现代化社会分工的发展。营业税容易造成重复征税。增值税取代营业税是大势所趋。但是，一个税种要取代另一个税种，需要突破诸多约束条件。“营改增”试点就是在突破这些条件的前提下逐步推进的。营业税主要是地方税，而增值税主要是中央税，地方政府担心“营改增”影响地方税收收入，同时，地方税务局担心“营改增”之后业务萎缩，“营改增”的必要性大家都看得明白，但那些担心让“营改增”陷入了僵局。
这个僵局一直到2012年1月1日上海“营改增”试点启动才得以打破。上海打破僵局有着天然优势。上海的国地税名义上是两家，实际上是挂两个牌子一套机构。这样，地税业务萎缩问题就不用考虑。只要改革方案做到能够保证地方税收收入，那么地方就没有理由拒绝“营改增”。试点之初，新增增值税收入归地方，就解决了地方所担心的收入问题。上海先启动试点，加上改革方案本身是减税方案，“营改增”让上海成为税收洼地，这直接引发了全国各地纷纷要求加入试点，也导致后来试点只是分行业推进而不再分区域进行。试点虽然没有解决上海之外的地方税务局的业务萎缩问题，但是“营改增”试点所带来的税收洼地效应，让各地政府只能加快各地试点。在这个背景之下，地方税收收入是地方政府决策的最主要依据。
2016年5月1日正式启动的 “营改增”全面试点备受关注。这次改革之后，营业税退出历史舞台，增值税的地位进一步巩固。全面试点意味着原先征收营业税的建筑业、房地产业、金融业和生活服务业也要改征增值税。这四个行业的“营改增”试点，或者因为行业增值税制的设计存在技术难度，或者因为增值税征管难度极大，要完成任务殊不容易。金融业引入增值税制，在全世界都是难题。设计一套既能适应金融行业特点，又不妨碍增值税中性作用发挥的增值税制，本身就是挑战。建筑业适用营业税可以不用考虑进项税额抵扣问题，适应行业采购零散甚至缺乏票据的实际情况，但是“营改增”之后，进项税额抵扣所要求的发票问题就会显得尤其突出。如果发票未能顺利取得，进项税额不能抵扣，那么建筑业的税负就可能上升。同样的事情也可能发生在生活服务业。显然，这些问题可能在试点中找到各方能够接受的方案。如果能够引进其他方法，只要采购业务是真实的，进项税额抵扣就予以认可，那么问题也会得到解决。
行业税负只减不增的承诺，有利于“营改增”全面试点的推行。行业税负不提高不等于具体企业税负不提高。但是，毕竟所有行业税负是由具体企业税负组合而成的。全面试点方案的每一条都注意行业税负的前后衔接，旨在顺利推动“营改增”。无论从税率的选择，还是从征收率的设定，这种设计思路都可以清晰地看出来。行业税负不提高既是“营改增”全面试点作为积极财政政策中减税政策的重要内容，又是改革争取社会全面支持的前提条件。为了全面试点的推行，这么做是合适的。随着改革的深入，增值税中性作用的发挥，还是要转向简并税率上来。
